新中国成立以来农民流动的政策视角*

黄兴华

（周口师范学院思政部，河南周口466000）

新中国成立以来农民流动的政策视角*

黄兴华

（周口师范学院思政部，河南周口466000）

农民流动是中国经济市场化进程的重要推动力量，而国家政策是影响农民流动的重要因素。农民流动政策的实施与国家的主要目标密切相关，而流动农民在城市的地位也在很大程度上取决于国家的政策。新中国成立后，受苏联经验和工业化目标的影响，国家通过实施户籍制度和粮食配给制将农民与城市隔离开来，只有符合中央政府及其劳动管理部门的要求，农民才能正式获得进城资格，进入城市后，他们也只是“外来者”。改革开放以来，鉴于农村人口流入城市有利于市场经济的发展，国家的农民流动政策日益宽松，但流动农民的地位仍然没有发生重大的变化。进入新世纪后，国家越来越强调人与自然的和谐和人本身的发展，开始逐步改革限制农民合理流动的制度性障碍，以推动农民工真正融入城市。

农民流动；国家政策；户籍制度；城镇化

农民的流动一直是学界研究的热门问题。2014年我国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右，被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务［1］。已有的研究表明，国家政策是影响农民流动的重要因素，但大多只是简略提及，对此进行系统梳理的文章较少。因此，对新中国成立以来国家的农民流动政策做一简要而系统的梳理，有助于进一步推进农民流动的相关研究。

一、1949-1978年间的农民流动政策

新中国成立后直到改革开放之前，国家通过实施一系列的政策如户籍制和粮食配给制等，构筑了严密的城乡二元体制，限制了农村人口向城市流动。自由流动只发生在农村地区之间。只有符合中央政府及其劳动管理部门的要求，农民才能合法进城，进入城市后，他们也只是暂时性的“外来者”，一旦城市不需要他们，他们就必须回到农村。

（一）新中国农民流动政策形成的两个因素

苏联的经验。苏联的经验极大地影响了中国政府的农民流动政策。苏联实行的是严格控制农村人口流入大城市的政策，它的许可证制度规定：在所有重要城市，或者在人口超过50万的大部分普通城市，所有居民都要获得在其通行证中盖印的居住许可。而在1947年前，苏联不但没有向农村人口颁发通行证，还阻止他们获得城市永久居住许可。所以，农民只能临时或非法的居住在城市。新中国成立初期搬用了大量苏联经验，其中当然也包括它的人口流动政策。

新中国的国情。新中国的成立，完成了近代以来的第一大历史任务，即民族独立和人民解放，这样，近代中国的第二大历史任务———国家富强和人民富裕——成了新中国面临的最重要的问题。1950年，国家公布了过渡时期总路线，决定将工业化和三大改造并举，优先发展重工业。面对一穷二白的现状，为了尽快实现工业化的目标，国家计划将所有的资源都集中于城市，对所有的资源实行定量供应。因此国家决定采取政策确保农民留在土地上生产粮食以供应城市，同时限制农村人口进入城市和城市居民分享这些有限的资源。

（二）农民流动政策的变化

1951年7月16日，公安部制定并颁布了《城市户口管理暂行条例》，这是建国后最早的一个户籍法规，从而基本统一了全国城市的户口登记制度。1953年，在第一次全国人口普查的基础上，大部分农村建立起了户口登记制度。1955年6月，国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，开始统一全国城乡的户口登记工作。在1956年、1957年不到两年的时间，国家连续颁发4个限制和控制农民盲目流入城市的文件。1958年1月颁发的《中华人民共和国户口登记条例》，第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍。这标志着中国政府开始对人口自由流动实行严格限制和政府管制，在事实上废弃了1954年宪法关于迁徙自由的规定。至此，国家利用户籍政策构建了一个试图将农村人口永久束缚在土地上的制度。这种制度在城里人与农村居民之间划定了一个新的界限：“就在解放初期，农户并没有感到低人一等，而城市家庭也没有认为自己高人一等…后来出现了居住在不同的地方就有明显的利益差别的现象…一个地位结构逐渐形成，农民就处于低层。”［2］从这时起，居住身份成为一种先赋的、可遗传获得的地位，一个人的全部生计和福利简单的依据他住在哪里来决定。包括他所能获得的物品的数量、交通条件、文化娱乐水平、所受教育的质量、卫生保健的类型、工资以及所享受的福利和补贴。户口制度使农民成为城里人眼中的“下等人”。农民成为一个受隔离的、居于次等地位的群体，失去自由流动和迁移的权利。

二、改革开放以来的农民流动政策

改革开放以来，国家将主要的精力用于发展经济，大量农民流动到城市有利于这一目标的实现，因此国家对农村人口进城的限制越来越少，进入新世纪后，随着经济发展进程中隐藏的生态环境等问题的暴露，以及城镇化进程的进一步推进，国家甚至开始鼓励农村人口在城市定居并取得城市户籍。

（一）国家宏观政策的变化

20世纪80年代初，家庭联产承包责任制取代了集体所有制，农村出现了大量的剩余劳动力，这些人逐渐开始离开农村进城找工作。他们的流向受到国家的政策倾向的强烈影响。80年代后期，国家对东南沿海的发展采取了优惠政策，在资金投入方面也向这些地区倾斜。

1980年开始，国家开始改革过去中央政府统收统支的集中财政管理体制，给予地方政府和企业一定的财政自主权，允许地方政府从它们的税收中提留一小部分。地方政府财力的不断增强使其有能力增加对本地区的重点建设项目，以及教育、科学、卫生等各项事业的投入，这就激发了对大量劳动力的需求。1988年国有企业也开始进行改革，普遍推行承包经营责任制，企业的自主性大幅提高，包括有权截留一部分利润，同时国家也放松了对企业招工的管理。基于以上多方面的原因，城市的工作机会在增加，而城市劳动力无法满足这一需求，因此需要外来人口来弥补这一短缺。

随着城市对劳动力需求的不断增加，进城的农村人口越来越多，而劳动部门政策的变化、城市青年就业观念的转变和企业成本收益意识的提高也强化了这一趋势。1978年以前，城市人的就业是在劳动部门的直接安排下进行的。1978年后，随着大量的上山下乡青年回城，劳动部门安置就业的压力增大。他们放松了先前的招工制度，允许青年创办私人企业以实现自我就业。而随着改革开放的实施，城市青年发现在旅游、外贸等行业能够更轻松地赚钱，不再愿意从事传统的又苦又累的工作如纺织、建筑、机械等，这就为农村外来者提供了机会。此外，以前的企业没有成本和收益意识，主要按照国家制定的目标来进行生产和销售，并最大限度给予职工各种福利安排，而现在，这些企业的自主性增强了，越来越注重降低成本，提高利润。而雇佣进城的农民临时工可以很好的做到这一点，他们不要求高工资和各种福利。于是，企业对他们的需求越来越大。

（二）农民流动政策的变化

虽然上述政策都影响着人口的流动，但支持农村人口流动的政策并没有在改革之初出台。1981年，尽管一些农民开始流入城镇并在城镇定居，但国务院颁布了一项指令，要求严厉控制农民流动，拒绝给予他们城市户口，即使他们已经成为城市居住者。不过，随着形势的发展，到1983年，国务院出台了关于城镇劳动力合作经营的规定，允许农村居民迁入集镇，但不能改变农业户口，也不享受国家粮食定额供应，可以自理口粮。1984年党的一号文件《关于农村工作的通知》，提出了更为宽松的政策，它不仅允许农民进入小城镇，甚至要求各地开展试点，让农民落户小城镇。在1984年下半年，国务院为解决进城经商农民的实际困难，采取一种“转人不转粮”的临时性户口政策，自理口粮户不享受国家供应粮，由自己解决口粮，统计为非农业人口［3］。但仍然明确拒绝农民进入县级以上城市。1985年7月，公安部颁布了《城市临时居住人口管理暂行规定》，实际上默认了农民在城市居住这一事实。文件规定：凡在城镇工作三个月以上的农民，可以获得“寄住证”。同时它也规定，任何在城镇停留三天以上的人必须办理临时居住登记，这事实上也默认了外来人口可以在城市租房和住旅馆。1988年出台的文件则使以协议价向在城市工作的农民出售粮食这一现象合法化。这些都促使外来人口在城市逗留的时间大大延长。因此，到80年代中期，国家已经默许农村转移人口有在城市临时居住的权利，但并没有为其提供应得的各种物质资源和福利。这也说明，只有农民保留“农民”身份，在城市做着只有他们才愿意做的工作，并且不奢望获得城里人所特有的各项福利时，他们才会被城市所接纳。

80年代末公民身份证制度的出台也加速了农村人口的进城。1989年开始，凡年满16岁的人都必须办理身份证。身份证的颁发实际上起到了通行证的作用，使农民无需经过当地政府批准便可以外出工作。1989年和1991年，国务院先后两次颁布了有关国有企业临时工管理的规定，企业可以直接与工人签订合同，而后只要向当地劳动部门报告以获得批准即可。这实际上也增大了农民进城找工作的可能性。据统计，到80年代末90年代初，合法进入城市工作的农村居民已经超过1000万，还不包括大量非法进入城市的农民工。

自1992年以来，国家开始鼓励、引导农民的有序流动。1993年，劳动部首次规范了流动就业证卡管理制度，农村劳动力跨地区流动就业必须领取户口所在地出具的就业登记卡和用人单位所在地劳动部门颁发的外来人员就业证，实现证卡合一，才能有效就业［4］。1997年，国务院出台《关于小城镇户籍管理制度改革试点方案》，允许已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口在小城镇办理城镇常住户口，促进农村人口就近、有序向小城镇转移。并规定，经批准在小城镇落户的成员，与当地原有居民享有同等待遇。值得注意的是，这一时期尽管国家强调合理引导农民进城，但随着大批国企职工下岗失业，一些省市为了增加下岗职工的就业机会，出台了各种限制农民进城务工的规定。如1997年，沈阳市政府就出台规定，要求私营企业必须招用下岗的国企员工，而不是农民工。

2000年7月，劳动部等几个部门联合下发了《关于进一步开展农村劳动力开发就业试点工作的通知》，宣布改革城乡分割体制，取消对农民进城就业的各种不合理限制。2001年3月，国务院规定在县级市以下的小城镇，只要有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同生活居住的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口，还可以保留其承包地的经营权和转让权，并在入学、参军、就业等方面保障他们和当地原有居民享有同等的权利［5］。此后各地逐步取消对农民进城的限制，户籍制度逐渐名存实亡。2014年3月发布的《国家城镇化规划（2014-2020）》明确提出“有序推进农业转移人口市民化”，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市城市落户限制，合理确定特大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，并保障农业转移人口在子女教育、公共就业创业、社会保障、基本医疗卫生条件、住房等方面的权利。同年7月国务院提出“取消农业户口与非农业户口区分，到2020年努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”［6］。几十年来城乡分割的二元户籍制度终于开始淡出历史舞台。这表明，政府正在努力改革造成农业转移人口无法真正融入城市根源的城乡分割体制，推动城乡劳动力市场的一体化发展，农村劳动力的转移正在进入一个新的发展时期。

总之，改革开放后，政府的农村人口流动政策显然是朝着越来越宽松的方向发展，这对渴望流动的大量农村剩余人口十分有利。但是，国家与农民的关系在很多方面仍然没有发生重大的变化。农民虽然可以进入城市工作并临时居住，但他们从事的工作几乎都在底层，无法获得和自己的贡献相匹配的收入，也很难获得城市户口以及与之相伴的各种福利。而进入新世纪后，国家越来越注重人与自然的和谐和人本身的发展，其农民流动政策更趋人性化，新的政策以促进平等对待、重视保护权益为基本特点［7］，开始逐步改革乃至消除一些制度性障碍，以使进城农民能够真正融入城市。

三、结论

李约瑟（James Lee）指出，传统国家有能力将移民作为一种机制，以满足多样的、但最终还是最基本的皇帝的目的。封建时代的国家为了征缴土地税收和掌握人口的总体状况，会对农村人口进行登记注册，但一般不会阻止农民进行迁移。国家甚至还鼓励和组织大规模的移民以达到以下目的：保持对边境领土控制；开发国家的资源；拯救灾民；流放政敌；平衡人口密度［8］。新中国成立后，受苏联经验和计划经济体制下工业化目标的影响，国家开始限制农村人口流入城市，通过实施户籍制度和粮食配给制形成了城乡二元结构体制，在给予城市居民诸项特殊福利的同时，将农民牢牢的留在土地上以完成支援城市建设和发展的目标。1978年以来，国家在各方面进行改革，主要目的是发展经济，实现国家富强和人民富裕的“中国梦”，由于农村人口流入城市有利于这一目标，国家的农村人口流动政策越来越宽松，但国家与农民的关系在很多方面仍然没有发生重大的变化。农民虽然能够进入城市，但他们大都从事底层工作，很难获得城市户口。2000年后，伴随中国经济取得成就，生态问题日益暴露，国家开始提倡人和自然的和谐以及人本身的发展，加上城镇化进程的推进需要大量的农村劳动力，国家的农民流动政策越来越人性化，开始逐步改革一些制度性障碍以促进农民的合理流动。目前正在进行的户籍制度改革就是一个很好的开始。

［1］中共中央，国务院.国家新型城镇化规划（2014-2020）［R］.中国共产党新闻网.http：//cpc.people.com.cn/n/2014/0317/ c83083-24650951-9.html.2014-3-17.

［2］马福云.户籍制度研究：权益化及其变革［M］.中国社会出版社，2013：32.

［3］国务院.关于农民进入集镇落户问题的通知［R］.新华网. http：//news.xinhuanet.com/zhengfu/20010525/589624.htm.1984-10-13

［4］劳动部.关于农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定［R］.北京市人力资源和社会保障局网站.http：//www.bjld.gov.cn/LDJAPP/search/fgdetail.jsp？no=733.1994-11-7

［5］国务院.关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见［R］.中国中央人民政府网站.http：//www.gov.cn/gongbao/content/2001/ content_60769.htm.2001-3-30

［6］国务院.关于进一步推进户籍制度改革的意见［R］.中新网. http：//www.chinanews.com/gn/2014/07-30/6439778.shtml.2014-7-30

［7］赵树凯.农民流动30年［J］.农村工作通讯.2008，（6）

［8］James Lee.”Migration and Expansion in Chinese History.”In Human Migration：Patterns and Politics，edited by William H.McNeill and Ruth S.Adams，20-47. Bloomington：Indiana University Press，1978：22

（责任编辑高云）

D63-3

A

1671-0681（2015）02-0108-04

黄兴华（1981-），女，江西铜鼓人，周口师范学院思政部副教授。

2014-11-21

此文系2013年河南省政府决策招标课题《河南农村转移人口离农机制研究》［2013B401］；周口师范学院2014年校级重点培育学科《中国近现代基本问题研究》。