社会治理体制创新中社会组织建设——以山东省实证调查为例

吴 春

（济南市行政学院 中共济南市委党校，山东 济南 250001）

社会治理体制创新中社会组织建设
——以山东省实证调查为例

吴 春

（济南市行政学院 中共济南市委党校，山东 济南 250001）

基于山东省社会治理体制创新中社会组织的实证调查，探讨社会组织在社会治理体制创新中的协同作用，重点分析社会组织在山东省社会治理创新中的发展平台。山东省社会组织发展实践表明，在社会治理体制创新中，要发展社会组织，必须健全社会组织登记制度，提升社会组织自身服务能力，加强社会组织管理建设，完善政府购买公共服务制度。

社会组织；社会治理体制；山东省

十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，社会治理的目标“必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，确保人民安居乐业、社会安定有序。”为了实现这一目标，必须要改进社会治理的方式，对此《决定》进一步指出：“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”由此可知，社会治理体制创新重视参与主体的多元化发展，社会组织作为社会的重要组成部分，在社会治理体制创新中发挥着重要的协同作用。

一、社会组织在山东省社会治理体制创新中的协同作用

（一）社会组织的发展对进一步深化行政体制改革起到推动作用

1.社会组织的发展壮大是进一步深化行政体制改革的推动性动力。进一步深化行政体制改革是当前推动我国各项改革深入的“关结点”，行政体制改革的核心和关键是转变政府职能，政府由“全能政府”向“有限政府”转变”，必须实现权力运作模式的转变，实现国家权力向社会权力的回归，需要政府进行三个层面的放权，向市场放权、向社会放权、向地方放权，政府“可不可以向社会放权，放不放心向社会放权，能不能向社会放权”，很大程度上取决于社会是否有能力承担相应的职能，社会组织发展壮大，有能力承接政府转交的社会服务项目，转变政府职能才能真正地实现，才能进一步推动行政体制改革。为了进一步转变政府职能，实现政府由“划桨”转型为“掌舵”，2014年，山东省规定，各级政府根据实际情况，可将直接提供的部分公共服务事项，交由社会组织承担，政府进行购买，这些公共服务事项包括劳动就业、社会救助、社会福利、基本养老、服务三农、慈善救济等，共6大类57款316项服务，当前在山东省3A级及以上的社会组织有77家，这些社会组织实力更强、信誉更优，部分社会服务项目由社会组织承担，政府从微观的具体事务中抽身，能将更多的精力投放到宏观调控中。

2.社会组织是促使政府提高公共服务能力的监督性力量。社会治理体制创新要实现“多中心”治理，这意味着政府、社会、市场的共同参与，各类社会组织的加入使得社会治理竞争格局的出现，对政府能力提出了更高要求，社会组织的监督，使政府能更快地转变服务意识、健全服务体系、完善服务措施、提供高效快捷的公共服务。2013年山东省举办民主评议政风行风活动，社会各界可对政府的各个部门进行评判，社会组织作为社会治理的重要一员，通过社会问卷对相关政府部门的职责履行情况、政务公开情况、办事效率、服务态度、清正廉洁等进行全面的评判，通过第三方的力量，加大对公共权力的监督制约，有利于政府规范行政行为，确保权力的正确行使。

（二）社会组织的壮大对市场经济的发展起到促进作用

1.社会组织倡导诚信、合作等伦理价值观，能有效弥补市场缺陷。市场在长期的经济发展中会出现不完全竞争、市场失信等问题，因此必须借助外部力量来纠正和弥补这种缺陷，这成为政府干预市场的理由；然而政府这只“看得见的手”本身也存在官员寻租、政府决策无效率等失灵问题，正如查尔斯·沃尔夫所说，“在市场‘看不见的手’无法使私人的不良行为变为符合公共利益行为的地方，可能也很难构造‘看得见的手’去实现这一任务”。在这种情况下公共组织作为缓冲力量，其发展和壮大对市场经济的缺陷能起到有效的弥补作用，社会组织倡导志愿性、诚信、合作等伦理价值观，社会组织注入市场经济，能够使市场经济个体在保持地位独立、行为独立的同时，培育诚信、合作、守信等伦理观念，认真履行个人的经济义务，从而形成良好的市场契约环境。如2013年底山东省举办了首届青年社会组织优秀公益项目评选活动，这些公益组织关注弱势群体、提倡诚信友爱、倡导社会和谐，对传递社会正能量起到了积极作用，有助于引导良好市场伦理观的塑造。

2.社会组织有利于加强行业自律，规范行业行为，为市场经济注入活力。行业协会等社会组织的出现将分散的企业组织起来，协调不同企业之间的关系，制定行业标准，开展行业自律，为企业提供咨询服务、沟通协调、自律监督，能有效克制市场经济中出现的盲目性竞争和无效竞争，为市场的有序发展提供重要保障。山东省是全国市场经济先发地区，是全国经济大省，近些年，行业协会蓬勃发展，渗透到了社会生活的各个领域，主要传统行业、新兴行业基本都成立了自己领域的行业协会，具有门类齐全、层次分明、覆盖广泛、特色明显的特点，比如山东省省畜牧协会每年举办行业博览会，促进同行之间技术交流与合作，为企业搭建服务平台；青岛纺织服装行业协会自2000年以来出版了《青岛纺织服装》杂志等内部刊物，在介绍服装流行趋势同时，公布国家行业法律和行业标准，号召行业自律，树立行业诚信风气；山东省金银花行业协会为了避免企业之间竞相压价打价格战，专门设立了成本调查点和价格监测点，聘用专业人员核算金银花生产成本，对市场价格进行监测，优化了行业的价格环境。当前仅青岛市就有32个行业协会新建或修改了行业自律公约。

（三）社会组织的发展有利于满足公众日益增多的各种需求

1.社会组织的发展保证了民意诉求渠道的畅通。当前，我国传统的社会结构已经发生了巨大变化，社会结构呈多阶层发展，社会利益多元化，利益关系复杂化，公众对自身利益更加关注，表达利益诉求的愿望更加强烈，社会组织贴近基层，能广泛联系社会各个阶层，汇集不同社会群体的利益诉求，将公众的呼声反映到政府的各个部门，社会组织已经成为政府联系人民群众的桥梁和纽带。

2.社会组织的发展保证了公众民生需求的满足。社会组织种类众多，功能各异，对于满足公众多元化、个性化的社会需求具有天然优势。如在青岛市南区，由社会组织组成社区服务中心，由中心提供的服务项目涉及养老服务、社区矫治、卫生保健、公益慈善等各个领域，针对青少年专门设立“青苹果健康成长”社会情感教育项目，针对单亲贫困家庭青少年专门设立“金色翅膀”公益项目，“金色翅膀”公益项目自2011年实施以来，已经有几十个单亲贫困家庭从中受益；再如养老方面，市南区有为老年人服务的社会组织33家，工作人员450余人，上门为老人提供家政服务、在社区开设养老食堂、为老人提供娱乐活动等等，“让老年人安享老有所养、老有所医、老有所乐的晚年生活”成为八大湖社区居家养老服务社、天使温情空巢乐园等社区社会组织的活动宗旨。从居民养老到社区服务，从青少年发展到社区自治管理，社会组织对满足居民的衣、食、住、行需求起着越来越重要的作用。

二、积极搭建社会组织参与社会治理体制创新的平台

2000年以来，山东省社会组织蓬勃发展，截至2013年底，在山东省，省、市、县三级民政部门注册登记的社会组织已达38976个，数量居全国第二位，其中省管社会组织达到300多家。社会组织的蓬勃发展得益于服务平台的搭建。

（一）政策平台

近几年，随着社会治理理念的提出，为了激发社会组织活力，山东省做出加快发展社会组织的战略性政策部署。《山东省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确规定，在“十二五”期间山东省要“整合社会管理资源，健全基层管理和服务体系，加强和改进基层党组织工作，发挥群众组织和社会组织作用，形成社会管理和服务合力”，社会组织参与山东省社会治理体制创新纳入到“十二五”规划；2014年《山东省政府工作报告》进一步指出，“坚持依法治理、综合治理，大力发展新型社会组织，激发社会内在活力”，这为社会组织发展提供了政策性指导；为了更好地促进社会组织参与社会服务，山东省民政厅出台了《关于确定具备承接政府职能转移和购买服务条件的社会组织指导意见》，《意见》指出，“通过明确具备承接政府职能转移和购买服务条件的社会组织名录和承接政府转移职能及购买服务的地域范围，为政府转移职能和购买服务提供依据，推动社会组织参与社会公共服务，创新社会治理方式，激发社会组织活力。”解放思想、更新理念，加快培育社会组织，促进社会组织健康有序发展，得到政府的大力支持。

（二）管理平台

1.完善社会组织登记管理。响应党中央和国务院创新社会组织登记管理体制的要求，山东省对部分社会组织直接登记注册等问题实施新的规定。一是对四类社会组织实行直接登记。在山东省，行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类四类社会组织于2013年8月1日起不再需要寻找业务主管部门同意，可在民政部门直接注册登记。二是进一步推行备案制度。为了鼓励社区社会组织发展，对于不符合登记条件的社区社会组织，由县级民政部门或者县级民政部门授权社区备案，这样就使得众多不能满足登记条件的社区社会组织能够以合法身份开展活动。三是下放登记注册权限。对于异地商会，其登记注册权限由省民政厅下放至设区的市民政部门；对于非公募基金会，其登记注册权限由省民政厅下放至设区的市民政部门以及县（市、区）民政部门。四是探索一业多会。引入竞争机制，同一行业可以按照生产各个环节、经营方式以及服务类型设立行业协会商会；同时，由于异地商会在吸引省外商人投资方面具有巨大优势，因此在允许省际异地商会登记注册的基础上，开始探索实施市际异地商会登记注册的政策。

2.积极开展评估监管。2010年底，民政部颁布《社会组织评估管理办法》，按照《评估管理办法》的有关规定，2013年8月山东省开始在全省范围进行社会组织评估试点工作。以社会组织的基本条件、内部治理情况、工作绩效以及社会对社会组织的评价为评估标准，经过各个社会组织自查、评估委员会到社会组织内部及活动现场考察等环节，对社会组织进行打分，满分1000分，至2014年4月，评估工作结束，共有10家社会组织被评为最高等级5A级，31家社会组织评为4A等级，36家社会组织评为3A等级。为了鼓励引导社会组织健康发展，被评为3A级以上的社会组织具有优先获得政府购买服务，接受政府职能转移的优待。

3.加大人才培训服务。人才是社会组织得以发展的重要资源，是推动社会组织进步的重要推动力量。2010年我国出台了《国家中长期人才发展纲要（2010——2020）》，《纲要》提出要“培养造就一支职业化、专业化的社会工作人才队伍”，将社会组织人才建设纳入到了国家人才体系建设。为了提高社会组织从业人员专业知识，特别是社会组织高端人才的专业知识，2012年山东省民间组织管理局邀请了清华大学、北京师范大学的知名专家教授，对山东省450名不同社会团体、民办非企业单位、基金会的负责人进行了全面的专业化培训，促进社会组织更加专业、更加规范地履行社会职责、提供社会服务、参与社会治理。2014年我国启动行业协会商会与行政机关脱钩试点工作，并作出争取到2015年底前全面实现行业协会商会与行政机关脱钩的决定。为了让行业协会商会更好地了解当前政策，实现顺利脱钩，2014年7月，山东省民间组织管理局举办了专门针对行业协会商会负责人的专业性培训，参与培训的全省性行业协会商会负责人达到293名。

（三）技术平台

为了实现社会组织信息服务平台智能化，山东省以省民政厅信息中心提供的技术为支撑，于2013年6月开通了专门针对社会组织服务的山东社会组织网，网站设立了新闻服务、政务公告、网上办事、推介交流、专题专栏五个板块，通过新闻服务及推介交流板块可以了解山东省社会组织活动动态、社会组织优秀成果、山东省社会组织管理新闻等情况，加强了公众对社会组织的了解，促进了社会组织之间的交流；通过政务公告及专题专栏版块可及时了解政府通知公告、专题大项活动通知、社会组织年检结果等情况；网上办事板块则更加具有针对性，社会组织通过网上办事板块可进行网上登记注册、网上年度检查、网上业务变更等业务，信息化使得社会组织办理业务更加便捷、政府信息公开更加透明，山东社会组织网成为展现山东省社会组织管理和服务工作的重要窗口。

（四）资金平台

变“全限政府”为“有限政府”，需要改变政府单一供给公共服务的状态，鼓励社会组织的积极参与，为了提高社会组织参与公共服务供给的积极性，2012年中央财政首次拨出专项资金，用于支持社会组织参与社会服务，山东省作为社会组织培育和发展较好地区，经过层层选拔，连续三年递增性地获得“中央财政支持社会组织参与社会服务项目和资金”，2012年获得8个社会服务项目，共计335万元，项目数量、资金总量分别列居全国第二位；2013年获得10个项目，资金380万元；2014年获得11个项目，共计495万元。除了中央资金支持外，为了更好地激发社会活力，山东省也出台了相应的财政政策，2013年11月山东省财政厅、民政厅联合出台了《山东省支持社会组织发展与参与社会服务试点项目实施方案》，《方案》规定，山东省设立省级补助资金，资金将用于发展示范性社会组织、购买社会组织参与社会服务试点项目、支持开展社会组织孵化基地、创业园建设、培训社会组织人员，山东省力图通过政府资助的形式，帮助社会组织加强自身建设，壮大社会组织，提高社会组织参与社会治理的能力。

三、山东省社会组织发展带来的重要启示

（一）健全完善社会组织登记制度

1.积极推进社会组织直接登记制度。深化社会组织登记管理体制改革是鼓励社会组织迅速发展的重要措施，根据相关统计表明，当前中国每一万人拥有的社会组织仅为2个，而在2008年，日本每一万人就拥有社会组织97个，美国每万人拥有的社会组织是63个，新加坡每万人拥有社会组织数量为13个，造成这种状况出现的一个重要原因是过去我国“双重”社会组织登记管理制度的限制，因此为了促进社会组织发展必须进行社会组织登记管理体制改革，2013年8月山东省对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行民政部门直接登记，并将异地登记权限下延至县级民政部门，同时引入一业多会竞争机制，极大促进了社会组织井喷式的发展，从2013年8月到2014年3月底，山东省共新登记注册社会组织2266个，其中直接登记的社会组织1497个，占66％。社会组织登记管理业务咨询量增长80％以上，社会组织名称核准数量增长50％以上，社会组织成立登记数量增长40％以上。

2.积极推行社会组织登记备案制度。根据《社会团体登记管理条例》规定，“登记社会团体必须具有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金”。当前我国社会组织力量总体而言还比较薄弱，许多城乡社区组织规模较小，要达到《登记管理条例》的条件具有一定难度，因此，应积极推行社会组织备案制度，促使更多的城乡社区社会组织获得合法身份。比如在2007年山东省济南市开始推行《济南社区民间组织备案管理暂行办法》，截止到2013年底，济南市全市共登记备案社会组织4081家，其中登记注册的市属社会组织仅为874家，而登记备案的城乡社区社会组织达到了3207家，登记备案制度的实施对城乡社区社会组织获得合法身份具有重要作用。

（二）提升社会组织自身服务能力

1.加快建设专门的社会组织服务平台。当前我国社会组织工作虽然取得了巨大成绩，但由于起步较晚，目前仍处在发展的初级培育阶段，很多社会组织力量不足，难以承接政府的职能转移，因此应加快社会组织孵化基地、创业园、服务中心等服务平台的建设，培育壮大社会组织力量。社会组织孵化基地等服务平台具有孵化培育社会组织、促进信息交流、共享公益资源、咨询政策法规等多种功能，建成之后将为社会组织提供初期孵化、政策咨询、人员培训、项目指导等集约化服务，指导帮助社会组织不断发展壮大。

2.开展社会组织品牌推广活动。注重社会组织品牌的塑造，通过创建社会组织创新示范区，努力打造一批服务水平高、自身能力强、社会影响力大的精品社会组织，形成有地方特色的社会组织品牌；开展社会组织自律与诚信建设，提高社会组织的公信力和影响力；开展社会组织等级评估活动，建立评估的导向和激励机制，引导社会组织的健康发展。

（三）加强社会组织管理建设

1.加快信息化管理建设。建设完善社会组织信息管理系统开发，实现社会组织登记、年检等日常业务网上办公；建立社会组织电子档案库、法人数据库，建立社会组织诚信实时查询，增大社会组织的透明度；建立地方社会组织门户网站，及时更新社会组织相关政策信息及社会组织活动动态，加大对社会组织政策引导及宣传攻势。

2.加强社会组织党建工作。一是指导社会组织整合党组织中的党员，尤其要注意流动党员的吸收和管理，推动社会组织党组织应建尽建，充分发挥社会组织中基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用；二是将社会组织基层党组织建设工作纳入到党的建设总体布局中来，纳入到“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理全局中来，努力解决基层社会组织中党组织建设薄弱问题；三是抓住登记管理制度改革的有利时机，帮助和指导社会组织理顺党组织隶属关系，不断扩大社会组织中党组织覆盖面，指导社会组织建立党建工作领导体制；四是推进服务型党组织建设，树立先进党组织建设典型，社会组织基层党组织建设要贴地气、合民意、利民心。

（四）完善政府购买公共服务制度

1.明确政府向社会组织购买公共服务过程中的各方责任。一是就政府而言，政府向社会组织购买公共服务，不是政府责任的完全卸任，而是为了向公众提供更优质的服务，是公共服务供给方式的一种转变，政府对社会组织提供公共服务的合法性、正当性、有效性具有监督责任；二是就社会组织而言，社会组织应充分发挥灵活优势，根据客户要求调整产品和服务，勇于承担公共服务责任。

2.推进建立政府购买服务机制。一是经过评估选优，将信誉良好的社会组织纳入优资社会组织库。评选出来的社会组织具有完善的内部管理机制、独立的法人资质、专业的服务技能、充满职业道德的专业人士、连年年检合格等特质，这些社会组织具有良好的社会信誉。二是规范政府购买公共服务流程。公共服务购买流程是否公正合理直接决定了购买服务的质量，因此，应确定公开招标、签订合同、监督管理、评估服务等合理的购买流程。三是制定《政府向社会力量购买服务办法》。通过制度的建立将购买行为法制化、常态化，将购买纳入公共预算，确保公共资源使用合法。

［1］廖鸿，田维亚，石国亮.社会组织参与社会管理创新的调查研究［J］.中国青年研究，2012，（2）.

［2］郁建兴，金蕾.社区社会组织在社会管理中的协同作用——杭州市为例［J］.经济社会体制比较，2012，（4）.

［3］夏建中，张菊枝.我国社会组织的现状与未来发展方向［J］.湖南师范大学学报，2014，（1）.

（责任编辑 梅焕钧）

A Research on the Construction of Social Organization in the Background of SocialManagement System Innovation——An Empirical Survey of Shandong Province

WU Chun
（Jinan School of Administration，the Party School of CPC Jinan Municipal Committee，Jinan，Shandong，250001）

On the basis of the survey of social organization in the background of socialmanagement system innovation，this paper discusses the cooperative function of social organization in the innovation of socialmanagement system and analyzes the developing plat of social organization in the innovation of Shandong social management system.The practice of Shandong social organization shows that in the period of socialmanagement innovation，in order to develop social organization，somemeasuresmust be taken to complete the registration of social organization，raise the ability of providing service，enhance the construction ofmanagement of social organization and perfect the system of government＇s buying public service.

Social organization；Socialmanagement system；Shandong Province

D616

A

1672－2590（2015）02－0111－05

2015－01－17

吴 春（1978－），女，山东济南人，济南市行政学院、中共济南市委党校讲师，管理学硕士。