嘉兴特色农村土地流转调研

吴红卫、管一佳、刘新毅

（国家统计局嘉兴调查队，浙江嘉兴 314000）

嘉兴特色农村土地流转调研

吴红卫、管一佳、刘新毅

（国家统计局嘉兴调查队，浙江嘉兴 314000）

农村土地流转是当前和今后相当时期农村改革的热点问题，本文通过介绍嘉兴农村土地流转的主要做法和现状，指出农村流转土地中存在农地流转率低于全省平均水平等问题并进行分析，并在此基础上，提出统筹谋划“三城一市”建设、完善农地流转市场等建议。

农村；土地流转；改革

农村土地流转是当前和今后相当时期农村改革的热点问题，2015年中央1号文件提出，创新土地流转和规模经营方式，为此更加得到社会广泛关注。嘉兴作为浙江省综合配套改革试点城市，嘉兴特色的农村流转土地利用有许多探索与创新。但在完善农地流转市场、丰富流转形式、切实保障农户利益方面还将不懈努力，进一步做好嘉兴特色农村土地流转的文章。

一、嘉兴农村土地流转的主要做法

2008年嘉兴纳入统筹城乡省级试点区域后，嘉兴创新农村土地利用制度，五年间农村家庭承包耕地流转率平均每年上升5.2个百分点(全省3.5个百分点)。其主要做法有：

（一）政策上突破

嘉兴被列为浙江省综合配套改革试点后，2008 年5月启动了“两分两换”先行先试，即“将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开，以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式”。加快了农村宅基地和土地承包经营权的流转，特别是整体搬迁后的整体性流转，加快了城镇化的进程。“两分两换”有利于在农户自愿的基础上，通过承包地换股、换组、换保障，集中连片推动土地的流转。如南湖区余新镇明星村在实施“两分两换”“两新”工程建设后，集中流转了土地5249.32亩。

（二）资金上扶持

嘉兴市政府2007年制定《关于加快推进农村土地承包经营权流转的意见》，2011年出台《市区支持现代都市型生态农业发展若干财政政策意见》进一步完善了土地流转资金扶持政策，从资金、信贷、用地等方面进一步加大扶持力度。市区财政对新增连片流转土地100亩以上且流转年限在5年以上、对规模经营主体流入土地300亩以上且流转年限在10年以上、对规模经营主体流入土地100亩以上，并有50%以上的土地用于发展粮食生产的，每年每亩给予一定的补助。市财政对新建且入股面积300亩以上的土地股份合作社、年度新增土地流转面积500亩以上的镇土地流转服务组织,给予一次性奖励补助。各县（市、区）也分别结合当地实际，出台了推进农村土地流转的扶持政策。

（三）机制上转换

建立市、县、镇、村四级土地流转服务平台，通过各级土地流转服务中心，规范流出方行为，要求统一组织实施农户土地委托村（股份）经济合作社流转的方式，并对委托流转协议进行镇（街道）鉴证，切实保障农民权益；根据当地农业产业规划与发展导向，制定严格的承租主体准入条件，不准改变土地性质，不改变土地使用效率；规范流转合同，指导流转双方协商流转价格，制定价格调价机制供参考，并严格按照土地流转信息化建设的要求，统一签订电子合同，实现土地流转资料的信息化归档与备案。2013年通过土地流转服务平台流转耕地面积70.51万亩，占新增土地流转面积的

70.7%。

（四）行动上激励

一是培育流转主体。通过奖励资金、项目建设、用地用电等方面的扶持，引导各类新型农业经营主体参与土地流转，使土地流转向专业农户、农业龙头企业、专业合作社、家庭农场等转移。目前农民专业合作社，农业龙头企业等主体已流入土地50.8万亩，占流转总面积的51.0%。

二是加强农民技能培训。确定一批创业培训定点机构，对有创业愿望和具备创业条件的城乡劳动者实施了创业培训,鼓励劳动者成为创业者。同时开展“农村劳动力素质培训工程”、“农村实用人才培养”，切实加强现代职业农民培养进程。

（五）保障上托底

一是建立价格保障机制。为防范土地流转纠纷、通货膨胀等影响因素，各地指导合理确定土地流转价格，一般按当年500—600斤晚稻谷政府收购指导价作为每亩土地流转费参考价，以保障农户土地流转收益。对集中连片流转的土地，流转价格采取公开招投标，既创造了经营主体之间平等竞争环境，又保护了流转农户的利益。

二是建立土地流转风险机制。农村土地流转存在着自然风险和市场风险，农业产量直接决定土地流入方的收益。为了降低流入方的经营风险，嘉兴平湖、海盐等地建立了风险保障金，由财政部门、村集体、流入主体按当年新增土地流转面积，以一定标准安排风险基金，进一步探索和完善土地流转风险的化解机制。

三是提供金融服务保障。制定下发《嘉兴市农村土地流转经营权登记管理办法（试行）》、《嘉兴市农村土地流转经营权抵押专项贷款实施办法（试行）》，对土地流转登记的范围、原则、对象、程序、经营权抵押价值确定和处置等详细规定，引导金融机构开展农村土地经营权抵押信贷业务。相关县（市、区）也出台管理办法、操作办法等政策性文件，对符合条件的规模经营主体由政府或者农业行政主管部门按照程序发放农村土地流转经营权证，确认其在流转土地上的经营权力。

二、嘉兴农村土地流转现状

据嘉兴农经部门统计，2013年嘉兴新增土地流转面积累计达99.7万亩，占农村家庭承包耕地总面积的41.2%。其中整村流转32个，流转面积10.7万亩，整组流转473个，流转面积6.9万亩；累计建立土地股份合作社52家，入股面积2.55万亩。2013年开展粮油全程统一服务30万亩，农业规模经营率达到50.8%。

另据国家统计局嘉兴调查队2014年8月对嘉兴214个村农地流转情况的专项调查，其调查数据反映如下：

（一）土地流转费用呈现较大差异

214个受调查村2013年土地流转平均价格790 元/亩，其中水田800元/亩。160个村流转价在600-1000元之间，流转费最高的村平均1300元/亩，最低为340元/亩。主要受土地用途、流转年限、土地位置及连片程度等因素影响。

1.种植粮食流转费低于经济作物。如平湖市新埭镇芦湾等村，种植水稻的流转费按650斤稻谷折价，而种植花木、茭白、莲藕或者养殖鱼虾等，价格为700斤稻谷价。种植大棚葡萄或者搞养殖业流转费在1000元/亩以上。214个村中流转土地晚稻种植面积在200亩以上的128个村，其中126个村平均流转费用都没有高于1000元/亩。

2.整村流转价格有优势。大户偏好成片流转的土地，一来便于机械化、集约化管理，二来施肥灌溉等受周边作物影响较小。整村土地流转，可科学规划土地种植养殖品种，土地流转价格较高。214个村中流转率80%以上有23个村，其流转平均价格为857元/亩。

3.流转费用与承包年限及守约有关。近几年新签订流转合同，种植晚稻在500斤-750斤稻谷的情况下，一般流转价格为约700-1072元/亩；而若干年前签订有5年、10年、20年流转承包期，价格多在500元/亩以下，受合同所限不能涨价。

4.土地质量和区域影响承包价格。荒地等土地流转费用相对较低，大户承包的第一年，需要投入整理后才能种植。城郊结合部已征用但未建设的土地，季节性短期性发包给大户种植粮食，价格也很低，多在300元-500元/亩。

（二）流转土地用途以种植业为主

调查反映土地流转后用途以种植业为主，但也呈现出种养结合、品种多样、生产多元的特点。

1.绝大部分流转土地用于种植业。214个村流转农地用于种植业的面积为23.33万亩，占总流

转面积的84.1%；用于养殖业的面积为3.88万亩，其占比为14%；其他用途的面积为5265亩，比重占1.9%。

2.种植业的流转土地大多种植粮食。214个村流转土地全年种粮面积23.93万亩，其中种植晚稻、小麦面积分别为12.94万亩、9.05万亩，占粮食种植面积54.1%和37.8%。其余种植业流转土地种植品种为花卉苗木、蔬菜、水果等。

3.养殖业的流转土地中养鱼虾比重大。214个村流转土地中养殖虾和鱼的面积分别为1.95万亩、8644亩，占养殖业流转土地面积50.3%和22.3%。其余养殖业为生猪、家禽和甲鱼等。

三、农村土地流转中存在的问题及原因分析

嘉兴城乡统筹水平较高，交通便利，农民周边打工和守土种地兼业，流转热情不高。据2010年第六次人口普查数据推算，嘉兴市户籍农村劳动力119.76万人，居住在本市范围内的比例为96.3%。

（一）农地流转率低于全省平均

2013年底嘉兴土地流转率比浙江全省平均数低4.2个百分点，与流转率高的宁波、绍兴地区（60%左右）差距更大。离省委省政府提出经济发达地区土地流转率50%以上还有一定差距。从辖区内部农地流转情况看，不平衡的现象也比较突出。受调查的214个村中，流转比例超50%的51个村占23.8%；流转率超8成的有20个村占9.3%；低于平均的有130个村占60.7%。

2013年嘉兴农村居民人均纯收入20556元，高于全省平均水平1500元，其中农村居民收入中工资性收入占比接近七成。随着嘉兴经济不断增长，近郊土地的增值十分可观，如果土地流转，土地征迁、赔偿都比较麻烦，而土地增值因素很不确定。因此，嘉兴农民更多地倾向于将土地作为保障，流转意愿不高。

（二）流转农地用途受到限制

嘉兴市地处杭嘉湖平原，是浙江省主要粮食生产地之一，出于粮食安全考虑，嘉兴平原地区的良田主要用于粮食生产，基本农田保护率高达84%，土地空间刚性约束大。目前粮食生产功能区建设有保证粮食生产的条件，粮食安全的考核也迫使嘉兴农地流转中土地用途有较大限制。流转地粮食生产比重高，拉低了土地平均产出效益水平虽然随着市场的选择，农户为了提高收益开始往丰富多样的种养方向发展，但是由于粮食任务的存在，地方政府的规范和引导，为了防止非粮化的倾向，进行两区建设、粮食安全考核，土地产出水平提升的空间十分有限。

（三）流转土地产出效率不高

农业的比较效益低，社会各类资本进入的总体积极性不高。前些年在土地流转管理制度尚不完善和规范的情况下，社会各类资本进入参与土地流转经营使用，更多是瞄准了农村土地价格低廉借土地流转的名义，以租代征，用于工业生产、建设旅游度假村、开发房地产等。这样的土地亩均产出虽高，却是通过改变土地性质违规违法的途径取得的，这样的行为是不可取的。

就是在预防流转土地非农化的前提下，保证粮食生产与农业农民增效增收又存在矛盾。即使算上国家的各种政策补贴，种粮的产出水平依然较低。在这种情况下，转出方和承包方都有追求高效的愿望，一方面多元化种养的产出水平相对较高，流入主体为追求经济效益提高收入，有多元化种养经营的主观冲动；而另一方面，作为土地流出方的农户，也愿意以更高的价格将土地的经营权流转给多元经营主体。如种粮大户一季麦一季稻的种植模式，全年产出在2804元/亩。而种植葡萄，每亩产出能达到12000元以上，种蔬菜、种藕等亩产值普遍在4000元以上，花卉苗木亩产值超过6000元，鱼虾等水产养殖亩产值在7000元以上2012年嘉兴流转土地的亩均产出不到3000元，而全省平均在3000元以上，宁波、萧山等地亩均产出高的接近5000元。

（四）农民从流转中获得的收益偏低

农民在土地流转中的收益，主要分为宅基地等建设用地流转收益和承包经营土地的流转收益两种。宅基地等建设用地的流转主要是通过“两分两换”、新农村集聚等模式，农民和村集体为此让渡了“潜在”的土地权益。在承包经营土地流转收益中，一部分农户放弃土地的承包经营权换取保障，另一部分是农户在各种承包经营耕地流转中收取租金。前者由于各地条件不同、执行力度和政策不同，政府给予农户的社会保障存在差异，不少农民放弃了土地承包经营权但是并没有得到完

全的保障；而后者在土地承包经营权的流转中，由于参与土地流转方式太过单一，农户按照固定稻谷或者现金折价获得土地承包经营权流转的收益，但却没有获得土地作为要素参与多种经营获得的增值部分。

（五）政策完善持续不足

始于2008年的“两分两换”2010年进入大规模实施，并于2011年进入稳定，但由于后期政策完善的滞后，部分区域的农地流转与增值陷于停顿，基层政府和流转中介组织的财政压力很大。以南湖区七星镇为例，列入“两分两换”的农户，住房搬迁和置换后的房产，实际收益超过100万元，加上其他财务和管理成本，新增建设用地指标均承载巨大的成本，需要通过指标出让来平衡。从运行情况看，指标有用于新农村发展需求和弥补历年超指标的现象，而原有的资金循环被中断，先期投入资金无法按时回收，资金成本相当大。同样，搬迁农户先期流转的土地由村级组织收储，再统一发包。由于承包主体在承接时间、农地用途和利用规模上与收储量、收储时期有差异，收储价格与发包价格间的差额由基层政府或者相关组织承担，所以发包时间越晚，农地用途限制越多，政府承担的差额也越大。

四、推进和完善土地流转的建议

（一）统筹谋划“三城一市”建设，稳妥推进土地流转

嘉兴在“三城一市”大战略统筹谋划中，应该不盲目追求高土地流转率，结合本地实际推进适度规模化。嘉兴市统筹城乡发展水平位居浙江省全省第二位，城乡居民社会养老保险覆盖率达97.5%，城乡居民医疗保险覆盖率达98%，农民人均纯收入连续多年保持全省11个设区市首位，成为全国城乡差别最小的地级市之一。在经济水平、社会事业、人民生活、生态环境等四个方面都取得了较为明显的进步，已经进入城乡全面融合的发展阶段。根据“十二五”规划的城市建设方向，完善公共配套服务和城乡居民保障机制，免除农户土地流转的后顾之忧，通过优规划、强服务，积极稳妥推动土地流转。

（二）完善农地流转市场，强化市场配置资源的职能

政府应进一步转变职能，着力提升公共服务的能力与水平。加强政府部门对土地流转的服务与管理。要建立和培育完善的土地流转信息服务平台。加强农村土地流转服务和管理体系建设，健全土地承包经营权流转市场，搭建土地流转平台，建立土地流转信息网络，完善土地流转备案、登记和档案管理制度。建议可以更好地强化市场主体的作用，引入第三方进行服务，政府起到监督管理的功能，可以更有效更客观地提高服务的效率，减少由于信息不透明、不通畅所损耗的流入方流出方的沟通成本，同时也减少政府的管理成本。此外，还需要健全纠纷调解和仲裁机制，合理有效地解决流转过程中产生的矛盾纠纷。

（三）丰富土地流转经营方式,切实保障农户利益

坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，以家庭承包经营为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展。既要发挥工商资本带动农业转型升级、促进农民就业增收的积极作用，也要防止其与农民争利甚至侵害农民土地利益的行为。提倡和引导工商资本通过“龙头企业+合作社+农户”、“龙头企业+基地+农户”等形式参与土地流转，提升农民在土地流转中的话语权和分配地位。进一步推进土地股份合作制，在“自愿、有偿、平等”的前提下，鼓励农户以土地入股、以承包权入股，多种方式参与经营，分配利益。

（四）设计和探索跨区域有偿转移或补偿机制

国家和省级层面将探索计划分配、定额管理的控制目标模式，允许跨区交易，异地代行。即探索耕地任务、种粮任务等指标作为要素跨区域有偿转移，实现要素流动与资源互补。在保障土地生产能力的情况下，将耕地任务和粮食任务作为要素有偿转移，一方面可以更好地发挥市场经济配置资源的效率，另一方面，对于粮食主产地的粮食生产也能够更有效地进行管理和补偿。此外，多元化种植经营、多种作物的轮种，可以减轻长期种植粮食对土地带来的损失，对土地的肥力起到保护作用。在种粮任务等指标作为要素跨区域有偿转移难以实现的情况下，应建立相应的补偿机制，以示相对公平。

（责任编辑：王家宁）