财政约束下农村公共品有效供给分析——基于安徽省临泉县农村调研

刘琦

（阜阳师范学院，安徽 阜阳 236000）

经济理论

财政约束下农村公共品有效供给分析
——基于安徽省临泉县农村调研

刘琦

（阜阳师范学院，安徽 阜阳 236000）

农村公共品有效供给是解决我国“三农”问题的主要手段之一，也是公共财政建设的主要内容之一。通过安徽省临泉县相关乡村实地调研发现，尽管我国农村的基础设施的建设自改革开放以来取得了很大发展，但同建设社会主义新农村的目标要求相比依然比较落后。在重点分析农村基础设施建设落后原因的基础上，结合实际调研给出相关建议：创新农村公共品供给机制才是推进农村公共品有效供给的最佳选择。

财政约束；农村公共品；有效供给

十八大报告中明确指出：城乡均衡发展是解决“三农”问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，全面改善农村生产生活条件。加快完善城乡发展一体化机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。这充分体现了国家对农村基础设施建设的高度重视。但长期以来，我国财政投入过度倾向城市，农村公共物品并没得到国家财政的有效支持，农民成为农村公共品供给的主要承担者和主体，中国财政政策的制度性缺陷弱化了农村公共品投入力度和措施。

一、农村公共物品建设及投入现状

农村公共物品是指为农村生活和和生产提供的基本公共服务和公共设施，是农村社会、经济和生活得以正常运转的基本条件。［1］通常可分为三类：一是生产类公共服务，如农田水利、农业科技投入和推广服务等；二是生活类公共服务，如公共卫生的改善与体育娱乐设施投入等；三是综合类公共服务，如基础教育、气象预报、道路交通和通信服务的投入等。为农村提供优质的公共服务可显著地改善我国“三农”问题整体发展的滞后局面：提高农业生产效率、降低农业种植所面临的自然风险；拓宽农村商品经济的流通渠道、降低商品交易成本；促进农村剩余劳动力的顺畅流动、加快农村的城镇化步伐、改变农村整体的生活状态。

近年来虽然我国农村公共服务的投入有所发展，但总体而言，依然比较滞后，不能满足农业发展、农民生产、生活及新农村建设的要求。［2］主要表现在投入到农业生产基础设施的财政资金的不足、为农民提供生活休闲的公共服务相对匮乏、农村社会事务的基本运转缺乏必要的资金支持。以皖西北农业县——临泉县为例，临泉县位于安徽省西北部、境内地势较为平坦、地域归属于淮北平原、淮河流域，属暖温带半湿润季风气候区。土壤构成主要有砂礓黑土、砂礓黄土和泥土三种。盛产小麦、大豆、棉花、玉米、药材等，是安徽省重要的棉花种植区和商品粮基地。临泉县经济发展欠发达，交通、通讯等存在各种不利因素，投资环境上仍然存在很多问题。近年来，随着临泉引资步伐的加快，县域经济发展和可用财力增加，农村基础设施建设也取得一定进步。但这些财政投入的增加和农村生产生活实际需求相比明显存在差距，长期的投入缺失和财政支持力度不足导致临泉农村基础设施建设落后进而引致农民收入增加缓慢、农业生产落后、信息闭塞，观念落后。广大农民的生产和生活质量受到一定影响。在临泉县偏远农村，农田水利设施年久失修、部分交通要道损毁和老化现象十分普遍，农业生产灌溉基本还是依靠自然环境。在田间地头，除了一些为灌溉所打的几口井之外，灌溉水渠已面目全非，很难看到像样的水利基础设施。在交通方面虽有所改善：全县部分地区实现了“村村通”油路或水泥路，全县通车总里程达到376公里，但一旦遇到阴雨天，全县大部分农村交通依然会受到严重影响，出行困难，生活和生产资料的运输受到阻碍。更需要关注的是，由于对环境治理投入的缺失，部分企业的生产废水已影响到部分村镇的居民生活用水。如位于临泉县西部的酮城镇，由于该镇皮革厂向当地河流排放根本没有经过污水处理设施处理的生产污水，致使当地下水受到汞污染。生产排污已经严重影响当地居民饮水，居民的身心健康受到一定威胁。在社会事业方面，临泉县虽然实施了全县部分中小学改扩建和配套建设，实施了乡镇卫生院改造项目，初步形成了县、乡、村三级医疗保健网络。但临泉农村文化和公共医疗基础设施建设仍然落后，这无疑影响到农民整体素质的提高进而影响农村生产效率和生活质量的提高。

上述论述表明，作为国定扶贫开发工作重点县，同建设社会主义新农村的目标要求相比，临泉县的农村基础设施建设依然存在供给短缺且不平衡的突出问题，表现在乡村交通路况较差、农田水利基础设施荒废失修，灌排能力下降；地表浅层水不足，乡村饮水受到一定污染；医疗、卫生、文化教育等发展滞后。

二、农村公共品供需失衡的原因

临泉县农村基础设施建设的落后说明了农村公共品的有效供给不足，实际上，这也是我国农村尤其是落后地区普遍存在的问题，造成这一现状的原因主要体现在：城乡二元结构下政府缺位造成的财政投入不足；事权划分不清造成的基层政府供给短缺；政府供给偏好与农民需求偏好不相称造成的结构性失衡；农民工作投入机制不够畅通、政府筹资管理能力不佳等原因。

（一）城乡二元结构的财政制度安排造成城乡公共品配置的失衡

根据公共财政理论，纯公共品应该由政府完全提供，准公共物品的提供市场机制可以发挥一定作用，由于农村公共物品的对农业的基础性作用，政府应该发挥主要作用。但长期以来，由于城乡二元结构的体制性障碍，我国财政资源配置带有明显的工业偏好和城市偏好，城市的公共产品和公共服务基本由公共财政供给，而农村公共产品主要依靠农民的自我供给，地方政府并没有承担起对农村公共物品供给的职责。这种供给制度的主要特点就是城乡公共品供给数量和来源不同，尽管各级财政都安排一定的支出，但相对而言，和城镇人口相比广大农村人口并没有公平地享受到国家公共财政资源。这种公共品供给的历史性城乡差异导致农村公共品提供按照“公共品的受益原则”将供给责任层层下移，最终农民成了公共产品供给的主要承担者，也直接影响到农村经济和社会的均衡发展。而公共财政由于对农村投入较少无法对农村建设发挥积极效应。受此制度影响农村大部分公共物品的供给如基础教育、社会保障、公共医疗、道路交通、水利设施等基本是靠农村地区“自我提供”的基础上完成的。

（二）农村公共品供给主体错位导致农村公共品供给不足

我国自1994年分税制改革以来，对农村公共产品的投入主要由县、乡两级财政直接承担，中央与地方虽然划分了财权，但财权过多集中，而基层政府的事权与财权往往不相匹配。有些公共服务如农村基础教育、扶贫、计划生育等本应上级政府负责，却通过事权转移交由农村基层政府，甚至村民自治委员会都承担了一定的政务。在这样的财税制度安排下，由于上级事权下移财权收紧再加上转移支付制度的设计不够合理规范导致农村经济社会发展所依赖的基本公共物品提供因基层政府的财力不足不得不低水平供给，直接影响农村社会整体发展对公共物品的有效需求。

（三）农村公共品供给决策机制致使公共品供给偏离农民实际需求

长久以来，我国农村公共物品的供给和需求是“自上而下”的决策机制。［3］农村基础设施如何提供、供给的多寡不是根据农村实际需求而是由行政命令所决定的，多属强制性供给模式，在整个决策过程中农民是没有话语权的，农民难以有真实表达对公共物品实际需求偏好的机会，更缺乏对财政资金使用的有效监督，其结果可能带来公共物品的供需失衡和效率低下，难以满足农村生产和生活对公共物品的实际需要。［4］另一方面，乡镇干部在选择提供何种公共服务时多是根据政绩、考核指标、任期长短的实际需要而定，而忽视农村社区的实际需求和公共品供给的实际效果，出现基层政府所提供的公共服务未必是农民的生产和生活所需要的无奈局面；同时一些期限长、见效慢的长期项目或社会福利型服务则经常没被纳入基层政府的考虑范围，导致农村公共资源配置结构过剩与不足共存，造成浪费和供需失衡。

（四）农民投入公共品建设的积极性有所下降，小型基础设施建设筹资困难

长期以来，在农村公共服务投入中政府过度重视大江河流、大型水库、主体交通干道等大型农业基础设施投入，而忽略了对农村中小型基础设施财政资金的投入。在财政支出严重缺位的情况下，这些中小型基础设施的筹资和劳动力来源不得不依赖农民的自身财力和劳动力的自我投入。而农村税费改革后，广大农村逐步取消了农村基础设施建设主要依靠农民自身劳动力投入的制度，从而导致农村中小型基础设施的建设资金的缺乏和管理缺乏系统规划，公共品服务的功能无法得到有效发挥，这反过来又影响农村劳动力投入到公共品建设和管理的积极性和主动性。

三、财政约束下有效促进农村公共品建设的政策选择

在当前稳健财政政策下，财政支出增长的约束性较强，在上级财政转移支付有限的情况下，县乡财政资金普遍不足、短期内基层政府的财力难以大幅增加。有效的解决方法是创新农村公共品供给机制。为此，要做到以下几个方面。

（一）完善农村基础设施的多元化供给体系

我国公共产品供给制度主要特点是公共服务供给的单一化，政府是唯一供给者。这种供给模式的缺陷公共服务供给数量有限，且效率低下、供需失衡。因此，应转变农村公共服务的供给模式：政府主导模式向政府诱导鼓励模式转变，根据农村公共产品的层次和范围，在供给主体、资金来源和供给方式上实现多元化。

1.政府应积极引导社会多元化资本共同参与农村基础设施建设。

随着城镇化的有序推进，许多社会资本逐步产生改善农村基础服务设施的强烈意愿，愿意参与到农村的生产生活经营活动中，如乡村道路、农田水利等基础设施的建设。笔者认为，对于一些中大型农村基础设施的财政投入如大型水利、道路交通等可以采取有政府主导公开向社会招标的形式筹集建设资金以调动社会资本参与投资乡村基础设施建设的积极性，从而弥补政府财政投入不足的问题；当然，还可以采取政府投资参股、资金担保等投资方式参与和实施农村公共服务的提供；［5］对于原本由国家、集体投资兴建的而运行效果不佳的公共服务设施可以采取拍卖、承包等形式重新理清产权归属，以提高使用效率。［6］可在目前还缺乏对社会资本参与农村基础设施建设的有效途径和相应的法律支持。这就需要政府积极稳妥的政策制定和法律规划，为社会资本参与农村公共设施建设营造合理的制度和运营空间。

2.鼓励农户选择自我集资的方式，以提高农村公共设施的供给效率。

农村基础设施建设不同的资金支出方式有不同的使用优势和特点，利用各种不同资金使用方式可以最大化利用其优势获得良好的资金效用。对于可以合理计算出直接经济效益的小型公共服务设施的投入，采用“谁投资、谁所有、谁受益”办法，这样可以鼓励一些个体资本如较为富裕的农户自行出资，或多农户联合出资建设公共设施。农户联合筹资兴建农村公共服务设施具有明显优势：在选择建设公共服务设施的类型上有一定的灵活性和针对性，对自己急需的基础设施可以优先考虑，这样农户可以根据实际需要兴建较为合乎自己意愿的公共服务。而政府对于农户集资兴建的公共服务设施在政策上应给予一定的优惠和照顾，如对个体农户兴修的水利工程，水利主管部门可以酌情免除一定的行政性收费，对农田灌溉用水可适当减免水费。

（二）明确农村基础设施供给的重点和优先权

在财政约束条件下，如何确保有限的财政资金公平、合理的使用是提供公共服务首要考虑的问题。因此，在农村公共产品供给结构的选择上，应考虑以下原则：优先保障涉及农村社会稳定和农民基本生产生活的公共服务有效提供，后提供促进农村经济社会综合发展的公共服务；优先保障纯公共产品的提供，后考虑混合公共产品的提供。［7］其中，要重视以下两点。

1.保障农村生活服务性基础设施的财政投入

长期以来，我国对基础性公共服务的财政投入基本采用“二元”结构式的分配模式。即采用“重视工业，轻视农业”、“重视城市，轻视农村”的财政支出原则。与此相对应，农村生活服务性基础设施缺乏最基本的财政支持，导致农村在生活、娱乐、教育、卫生等各方面全面落后于城市，广大农民难以享受到经济发展带来的丰硕成果，违背城乡公共服务提供均等化原则。因此，在我国整体财力不断增长的前提下，在确保农村生产性基础设施投入规模适度增长的前提下，应逐步加大对农村生活用水电、教育、医疗、保险等生活服务性基础设施的投入力度，使农村居民真正享受到公共财政的“阳光”，实现“以人为本”的发展理念。［8］

2.加大农村生产性基础设施财政投入力度，特别是与农民密切相关的中小型设施

农村中小型基础设施不仅直接影响到我国农业生产的质和量提升，也影响到广大农户的经济效益和收入的提高。对改善农民基本生产和生活条件发挥了重要作用。因此，在农村生产性基础设施建设资金的结构安排中，应予以重点关注乡村道路、小型农田水利等项目的财政投入力度。（4）合理的做法是在预算内经常性固定资产投入中适当增加中小型基础设施建设项目，或在从用于农业土地开发而征收的土地出让金中安排一定资金用于中小型基础设施建设。

（三）整合农村基础设施建设资金的使用方式

财政投入资金的使用方式对农村公共基础设施的有效供给至关重要。在临泉县2011年农村基础设施的资金投入中，涉及许多项目资金的无序使用，如用于农村灌溉的财政投入的资金不仅包括水利资金，农业开发资金甚至还涉及扶贫代赈资金。这就导致农村基础服务的财政资金的投入和使用可能出现多头审批、多头管理的局面，无疑会影响到财政支农资金的使用效益和政策效应的发挥。因此，必须把种类繁杂的涉及农村基础设施建设的财政资金进行合理整合，根据“谁受益谁决策”的原则，把资金打包、切块、整合运用。具体来说，要整合两方面的资金使用：

一是整合涉农财政资金。在不改变投入资金性质的前提下，围绕资金使用进行产业规划和建设任务的规划，以发挥资金使用的聚集效应为目标，对饮水安全，农村生态建设、环境治理、乡村道路建设等项目资金的使用进行有机整合，集中资金推进农业基础设施建设和农业生态农业的发展。

二是整合部门之间的支农财政资金的使用。财政部门整体负责支农资金的拨付、使用和监督，确保支农政策的有效实施和渠道畅通。但在中国幅员广阔的农村，其他相关部门的配合至关重要，如水利、发改委、扶贫、农业综合开发等部门或多或少都会涉及支农资金的使用和开发过程。财政部门需联合其他部门整合支农资金，发挥其应有效益。

（四）加强对农村基础设施资金使用的监督管理

有效提供农村公共服务的一个基本前提是必须对整个公共品投入建设过程予以全程监督，杜绝违规操作。临泉县应根据不同基础设施建设项目的具体情况，出台了相应的管理办法。如乡村道路建设项目，是一项技术性比较强的项目，因此其主管部门不应是扶贫办和发展计划局，应该是熟悉相关业务运作的交通部门或成立修路指挥部等来运作管理，这样能够确保基础设施建设的专业性。基础设施建设完成后应由主管部门和财政部门共同验收，把好质量关，验收合格后，所有相关手续符合要求，方可拨款。上述运作过程可以确保基础设施建设投入资金的有效性和透明性，提高资金的使用效率。再如对于农村生活和生产所用水井的开挖和自来水管道的铺设防渗等水利设施的建设，从专业角度来说水务局更适合负责质量的监督和管理，因为符合饮用和灌溉的水质有不同的实施标准，水务部门更有资质出具打井许可证和验收合格证，确保农村用水符合相关要求。

［1］陈共.财政学［M］.北京：中国人民大学出版社，2007.

［2］罗仁福.从农村公共基础设施变迁看未来农村公共投资方向［J］.中国软科学，2011，（9）：30－40.

［3］涂圣伟.完善农村公共产品供给决策机制的对策建议［J］.宏观经济管理，2012，（2）：56－57.

［4］李闻一.农村公共基础设施农民满意度评价研究［J］.重庆大学学报（社会科学版），2012，（4）：9－15.

［5］惠恩才.我国农村基础设施建设融资研究［J］.农业经济问题，2012，（7）：63－69.

［6］郑晔，刘志祥，王勇术.在新农村背景下统筹城乡基础设施建设［J］.社会科学研究，2012，（6）：25－29.

［7］高萍，徐天群.基于城乡比较的农村公共产品政府供给优先序分析［J］.中南财经政法大学学报，2013，（4）：116－123.

［8］李秀忠.我国农村社区建设公共服务覆盖机制问题探讨［J］.东岳论丛，2013，（1）：150－154.

An Analysis on the Effective Supply of Rural Public Goods in the Presence of the Fiscal Restraint：the Investigation from Linquan County of Anhui

Liu Qi
（Fuyang Teachers College，Fuyang Anhui 236000，China）

The effective supply of public goods in rural areas is one of the principal means to solve the issues of“Agriculture，Countryside and Farmer”in China，meanwhile that is one of the main elements of the construction public finance also.By the relevant researching and practical investigation in Linquan County in Anhui Province，this paper believed that the rural infrastructure construction has achieved great development in china since the reformation and opening up.But it remains relatively undeveloped in comparison with the goal of the building of new socialist rural areas，based on the analysis of causes of construction of rural infrastructure backward.This paper claim sthat innovation in the mechanism of supply for public goods in rural areas is the best choice to promote the effective supply of public goods.

financial constraint；rural public goods；effective supply

F320

A

1672-0547（2015）03-0013-04

2015－03－10

刘 琦（1973－），男，安徽阜阳人，阜阳师范学院经济学院讲师，博士，研究方向：财政理论与宏观财政政策。