公共图书馆弱势群体图书馆权利保障研究

Research on the Guarantee of Library Rights of Vulnerable Groups in Public Library

赵　冰（陕西科技大学图书馆　陕西　西安　710021）

杨玉麟　（西北大学公共管理学院　陕西　西安　710127）

公共图书馆弱势群体图书馆权利保障研究

Research on the Guarantee of Library Rights of Vulnerable Groups in Public Library

赵冰（陕西科技大学图书馆陕西西安710021）

杨玉麟（西北大学公共管理学院陕西西安710127）

我国公共图书馆弱势群体图书馆权利保障存在法律制度不健全、尚未形成独立完善的体系、城乡差距大、社会支持体系不健全等局限性，应从以下方面改进:以保障弱势群体图书馆权利为立法宗旨、加大弱势群体图书馆权利保障的政策支持力度、加强弱势群体可利用的图书馆资源设施建设、进一步延伸图书馆弱势群体服务、提高图书馆员为弱势群体服务的素质、构建社会合作机制。

公共图书馆弱势群体图书馆权利

2004年，“图书馆权利”问题被全面提出并迅速成为业界研究热点。2005年1月，中国图书馆学会2005年“峰会”在黑龙江召开，“图书馆权利”是此次峰会讨论最为热烈的议题。2005年，《图书馆建设》推出“走向权利时代”专栏，引导了学界与业界对于图书馆保障公民信息权利问题的关注与讨论。回首十年，“图书馆权利”经历了前所未有的热烈讨论与发展，保障公民的图书馆权利在理论和实践中逐渐成为共识，对于“图书馆权利”的研究成为了新世纪我国图书馆学发展和变革的标志性问题。在国家战略层面“文化低保”政策的制定、公共文化服务体系“均等化”要求的引导下，我们把保障读者权利的目光逐渐转向更需要信息服务的弱势群体。本文希望通过弱势群体图书馆权利保障的探讨，为进一步保障弱势群体的图书馆权利献出绵薄之力，同时纪念“走向权利时代”的十年。

20世纪90年代，我国逐步出现了经济体制转轨和社会结构转型的“两个转变”，社会学中关于“两个转变”带来的社会问题的研究、社会工作的发展和社会福利思想的普及，使得“弱势群体”这个早就存在于人们思想中的概念开始进入科学研究的领域。随着全社会对于弱势群体的逐步重视，国内图书馆界对于弱势群体的关注也随着世纪之交图书馆人权利意识的觉醒成为热点。图书馆作为重要的社会公共服务机构，有责任为全体社会公民提供平等的服务，保障弱势群体的图书馆权利。这不仅是践行图书馆精神，也是完善和促进我国基本公共服务均等化。

1　现　状

弱势群体，英文为Social Vulnerable Groups或Disadvantaged Groups。弱势群体（有的学者称脆弱群体［1］、社会弱者群体［2］、易受侵害群体［3］等）是分析现代社会经济利益分配和社会权利分配不平等以及社会结构不协调、不合理的一个概念，也是社会学、经济学、政治学及社会政策研究领域的一个核心概念［4］。

国内学者对于图书馆权利涵义的表述各不相同，笔者最认同范并思教授的观点，即图书馆权利的最清晰表述就是，每一位公民都有平等享受图书馆服务的权利，图书馆管理者负有保障公民享有图书馆服务的责任［5］。社会公众平等使用图书馆资源与服务的权利，是所有图书馆人应该尊重与维护的一种“图书馆权利”。这既是社会对于图书馆的要求，也是现代图书馆的基本理念［5］。述及弱势群体的图书馆权利，笔者认为，公共图书馆制度之所以能诞生，本身就是为了保障普通民众的阅读权利，作为公民基本文化权利的重要内容，在讨论弱势群体的图书馆权利时，首要问题是在公民享有的图书馆权利基础上，对弱势群体进行照顾，在政策及服务方式中给予其倾斜性保护。保障弱势群体的图书馆权利是对“图书馆权利”思想更为深入、细致的践行。如何清晰地划分弱势群体的类型，如何针对不同类型的弱势群体开展专业的图书馆服务，是保障弱势群体图书馆权利中最关键的问题。

纵观国内图书馆界对于弱势群体的研究不难发现，国内图书馆界对于弱势群体的认识在逐步地深入和明晰。自20世纪50年代起，其将少儿读者作为图书馆服务的特殊群体进行研究［6］；20世纪八九十年代起，将老年读者［7］、服刑人员［8］、残疾人［9］、医院病人［10］作为图书馆应当提供特殊服务的群体进行研究。这些研究大多是讨论图书馆如何针对这些特殊群体开展服务，鲜有涉及弱势群体图书馆权利的探讨。进入新世纪，随着我国市场经济的进一步发展和社会结构的急剧转型，社会弱势群体及其问题日益凸显，引起社会各界的广泛关注，“弱势群体”也作为一个专用术语开始出现在图书情报领域的研究中［11］。伴随着我国图书馆界掀起的以人文主义为核心的“图书馆精神”、“图书馆权利”、“图书馆使命”、“图书馆核心价值”讨论热潮，“弱势群体的图书馆权利”渐渐走进人们的视野。

理论研究层面，在国内图书馆界关于弱势群体图书馆权利保障的研究中，何瑜认为，需要通过健全法律保护体系让弱势群体的图书馆权利切实落实［12］；沈光亮认为，弱势群体的图书馆权利保护要遵循法规、道德和社会现实的限制，才能保证良好的图书馆权利享有秩序，从而真正维护弱势群体的图书馆权利［13］；夏凡提出从图书馆知识服务角度出发切实保障儿童的图书馆权利［14］；王子舟、夏凡认为，应当从国家政策、法律保障、图书馆管理体制创新等方面来综合保障弱势群体的图书馆权利［15］；蒋永福教授在《现代图书馆的五大基本理念》一文中指出，平等服务理念要求图书馆服务必须坚持无身份歧视原则和关爱弱势群体原则［16］；范并思教授多次提出针对信息弱势群体的人文关怀理念，认为公共图书馆的服务应当向信息弱势人群倾斜，如向少儿、文盲、贫困人群、甚至服刑人员倾斜［17-18］。王素芳认为，图书馆在开展服务时应制定内部政策和规划，应有专业图书馆员给予指导，应建立适合各类弱势人群的物理环境、馆藏、设施、设备、服务活动，应主动地进行宣传推广，并与外界相关利益权人开展合作和交流［19-20］。

实践层面，公共图书馆对于弱势群体的权利保障主要体现在特殊服务的开展。例如，上海浦东图书馆在馆内设置了盲道，开设了视障人士电脑培训班［21］；2009年上海市图书馆针对视障读者推出了“阳光听书郎”移动阅读器［22］；天津市和平区图书馆建立了“爱心阅览室”，为盲人和其他残疾人特设了听读、触摸设施设备，设置四个功能区，为残疾人读者服务［23］；浙江省图书馆为居家不能外出者提供了邮寄图书服务［24］；荆楚少儿图书馆走进医院，在武汉亚心医院开设分馆［25］；黑龙江省图书馆举办 “狮爱传递·走进星星孩子的世界·与自闭症儿童心手相连”公益活动，通过与自闭症孩子及家长们联谊与沟通，让更多的人了解自闭症，理解自闭症患者［26］；杭州市图书馆为居家不能外出者提供邮寄办证及文献借阅、归还邮寄服务［27］；深圳市从2003年开始把农民工图书馆建设作为建设“图书馆之城”的重要内容，截止到2009年底，深圳市农民工图书馆已经形成一定的规模，目前全市拥有农民工图书馆（室）超过100家，其中纳入市区图书馆一体化管理的农民工图书馆有24家，建筑面积7 564平方米，阅览坐席2 334个，藏书近50万册，年接待读者近140万人次，年外借图书26万册，每年开展读者活动350场［28］；广州图书馆与华南师范大学“公共图书馆为阅读障碍人群服务的理论、方法与对策研究”课题组合作，于2014年7月在广州图书馆举办了“关注聪明的‘笨’小孩——读写困难症报告会”［29］。上述一系列活动看似简单，但真正做到有深度、普及范围广的在国内公共图书馆界实属凤毛麟角。总体来看，目前国内公共图书馆针对弱势群体的服务主要包括以下几个方面:一是提供无障碍的设备、设施，如在图书馆内设置盲道、向老年人提供大字书、设置少儿馆（部）、盲人阅览室；二是为信息弱势群体提供相对便捷的信息推送服务，如邮寄服务、设置流动图书馆；三是普及性的技能教学活动，如开设面向低收入人群、老年人、外来务工人员的电脑培训班；四是提供免费的公共文化活动场地，如免费举办残疾人摄影展、书画展，为外来务工人员免费开放电子阅览室。但这些活动大多为临时性安排，缺少能够解决其基本生存问题的技能培训及就业信息的提供等深层服务，服务层次较低，没有建立针对弱势群体服务的长效机制。

2　局限性分析

图书馆权利作为公民基本文化权利的重要内容，对儿童、老人、残障人士等弱势群体给予倾斜性照顾，是全球图书馆界的通行做法。但受限于政策、资金、人员素质、法律保障等因素，我国弱势群体能享受到的图书馆权利十分有限，情况并不乐观，主要表现在以下几个方面。

2.1法律制度不健全

笔者对我国15项地方性图书馆法律法规①中关于弱势群体的规定进行考察后发现，有11 项法规对于弱势群体应当享有的图书馆权利提出了具体要求，但立法中对于弱势群体权利的规定存在几个缺陷:一是部分立法中完全没有为弱势群体提供服务的条款，如《贵州省县级图书馆工作条例》《深圳经济特区公共图书馆条例（试行）》《内蒙古自治区公共图书馆管理条例》《深圳市福田区公共图书馆管理办法》。二是部分立法中关于为弱势群体提供服务的要求过于简单和单一，如《上海市公共图书馆管理办法》［30］、《广西壮族自治区公共图书馆管理办法（修订稿）》［31］中，要求有条件的地区设置少年儿童图书馆（室）。三是对于弱势群体的范围和类型界定过于笼统，如《湖北省公共图书馆条例》规定“应当向老、弱、病、残的读者提供方便”［32］、《河南省公共图书馆管理办法》规定“优先照顾未成年人、老年人和残疾人”［33］，《山东省公共图书馆管理办法》要求“为少年儿童、老年人、残疾人提供便利”［34］。然而，弱势群体是一个动态变化的概念，随着社会体制的变革，“新生”弱势群体的图书馆权利尚未出现在任何一项法规中。四是没有任何一项立法明确提出“弱势群体图书馆权利”的要求。

2.2尚未形成独立完善的体系

由于各级公共图书馆对于弱势群体的权利保障没有硬性的制度要求，加之对于各类弱势群体的信息服务起步较晚、资金投入少、服务项目少、服务水平低、服务覆盖面窄等原因，目前我国尚未形成独立完整的服务保障体系。例如，大多数公共图书馆目前都建有少儿馆、视障阅览室，提供听障群体听读设备，但针对阅读障碍症人群、自闭症人群、抑郁症人群、智障群体、住院病人、服刑人员等开展的更为专业的服务寥寥无几。再如，为数不多的图书馆针对居家不能外出者提供的服务仅有送书上门一种，且没有任何一家图书馆对这种服务方式制定明确的制度，其实效性和便捷性受到极大的限制。

2.3城乡差距大

《第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报》显示，我国8 296万残疾人中有6 225万人生活在农村，占残疾人总数的75.04%［35］。一方面，受我国城乡分割、二元社会格局和经济社会发展水平制约，农村弱势群体能享受到的公共图书馆信息服务严重落后于城市。另一方面，在效率优先思想的指导下，我国图书馆服务长期存在一些诸如简单追求效率、忽视社会公正的现象，主要表现为公共图书馆设置呈城市中心化，占我国人口多数的小城镇和农村图书馆资源较为稀缺［13］。目前，公共图书馆为农村读者提供的服务主要是通过建立乡村图书馆、流动图书馆、信息共享工程来实现，但实际效果却并不乐观，存在乡村图书馆弱势群体服务“零状态”，受限于农村的地理位置，流动图书馆进村并不频繁，实效性大打折扣。

2.4社会支持体系不健全，保障力度有限。

对于弱势群体来说，图书馆权利的实现需要通过政策支持、图书馆支持及个体支持相互补充、相互依存才能更好地实现。目前，国家层面仅有《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》及《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中有述及关于弱势群体信息低保政策的条款，图书馆界对于为弱势群体提供服务并未进行明确的制度约束，弱势群体个人对于享受图书馆服务的权利诉求并不普遍。

从以上问题的分析中不难看出，国内公共图书馆弱势群体服务没有获得足够的重视，没有形成统一的弱势群体图书馆权利保障的价值认同。国家和公共图书馆层面对于图书馆为弱势群体提供方便服务仍然处于无统一要求、无统一标准、流于形式的非规范状态［36］，弱势群体的图书馆权利尚未得到切实保障。

3　改进思路

3.1明确以保障弱势群体图书馆权利为立法宗旨

法律法规是协调公民的权利和义务之间关系的制度性规范，法律法规的明示作用能够更好地保障弱势群体利用图书馆的权利，因而任何层面的图书馆立法都应以集中和明确的方式列出弱势群体应当享有的图书馆权利，对于为弱势群体服务的专项资金、馆舍、设备等都应有明确的细则。值得欣慰的是，图书馆界渐渐意识到为弱势群体提供图书馆均等化服务的重要性，2014年10月28日完成三审的《广州市公共图书馆条例（草案修改稿）》明确指出“公共图书馆应当坚持普遍服务、平等服务、免费服务和开放服务原则，保障公众平等利用图书馆的权利”［37］，该草案虽未出现“弱势群体图书馆权利”这样明确的字眼，但“保障公众平等利用图书馆的权利”的表达在图书馆法规的制定中已是显著的进步，星星之火可以燎原。

3.2加大弱势群体图书馆权利保障的政策支持力度

加强弱势群体图书馆权利的政策支持，对于弱势群体利用图书馆资源保障信息需求有着极为重要的作用。2006 年9月，《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》（以下简称《纲要》）发布，其中将“完善公共文化服务体系，保障农民和城市低收入群体的基本文化权益”［38］作为“十一五”期间文化发展的重点之一。政府明确了要为低收入和特殊群体提供“文化低保”的措施，“采取政府采购、补贴等措施，开辟服务渠道，丰富服务内容，保障和实现城市低收入居民、残疾人、老年人和农民工等群体的基本文化生活需求”“国有博物馆、美术馆等公共文化设施免费或优惠向残疾人、老年人等群体开放”“积极开展为农民工送书、送戏、送电影活动”［38］。2013年11月，十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，要构建现代公共文化服务体系，明确提出“建立公共文化服务体系建设协调机制，统筹服务设施网络建设，促进基本公共文化服务标准化、均等化”［39］。这不仅是十八届三中全会提出的一项重要任务，也是2014年《政府工作报告》［40］中提出的加强文化建设的一项重要工作。《纲要》和《决定》在一定程度上表明，我国对于弱势群体信息权利的保障开始从单纯的援助转向长效机制的建立，这对于图书馆事业向弱势群体倾斜具有深刻寓意。但持续的经费投入、合理的信息资源配置、可持续发展机制的建立等方面依然需要更全面、持久的政策支持。

3.3加强弱势群体可利用的图书馆资源设施建设

完善的硬件设施有助于弱势群体消除自由利用图书馆的障碍，公共图书馆应充分考虑弱势群体的需求，如设置盲道和轮椅坡道（所有读者可用的空间均确保轮椅可无障碍通过），设立残疾人专用卫生间，设置电梯低位按钮，设立专门的老年人、残疾人、儿童阅览区域等。

丰富的文献信息资源是图书馆开展弱势群体服务的基础，公共图书馆应当根据弱势群体信息需求的特点购买实用的康复、保健、养生、福利、维权、时事、专业技能、人际社交、就业指导和培训信息创业知识等方面的书刊［41］，文献资源购置的同时考虑到弱势群体对于信息载体的要求，公共图书馆还应购置便于弱势群体使用的设备，如为视觉障碍读者提供盲文用纸、盲人书写笔、盲文读屏软件、报时表，为聋哑用户提供手语电视、听力读书器、手语工具书，儿童阅读区的计算机应安装过滤软件等。

3.4进一步延伸图书馆弱势群体服务

对于老年人、残疾人等生理性弱势群体，公共图书馆应提供延长借阅时间、委托办理借阅、邮寄图书、定期送书上门、远程电子资源利用等相关服务；对于进城务工人员、半文盲等信息获取能力较低的弱势群体，针对其年龄、文化程度、信息需求等情况推荐不同的阅读书目，开展人工咨询，向其提供导读服务；对于城市下岗人员、低收入群体等，开展技能及就业信息的相关讲座、培训。

3.5提高图书馆员为弱势群体服务的素质

一方面，公共图书馆应当定期或不定期地举办讲座等学习活动，通过服务意识培训，深化馆员对弱势群体服务理念的认识，提高沟通能力，树立弱势群体读者服务意识，端正弱势群体服务态度，形成统一的公共图书馆弱势群体服务思想。另一方面，公共图书馆培养或引进能够掌握盲文及盲文计算机输入法、手语翻译等专业背景的人员，专门为特殊读者提供更加细致的服务。

3.6构建社会合作机制

公共图书馆应广泛与教育、民政、新闻、法律、医疗等社会援助部门积极合作，开展更为细致、专业、符合弱势群体切实需求的图书馆服务。例如，开展与残疾人联合会、未成年人保护机构、教育局、人力资源和社会保障局、老年大学等专门机构的合作，在明确弱势群体需求的基础上开展针对性服务；加强与新闻媒体的合作，通过媒体宣传，消除弱势群体歧视，提高图书馆弱势群体服务的社会认可度。

对于弱势群体，图书馆服务逐渐从单纯的文化援助转向权利保障，要真正得以实现，目标还很多，依然路途漫漫。回望来路，公共图书馆弱势群体权利保障从空白跳跃至蓬勃发展，这其中不无“图书馆权利”热潮的推动，不无国内政治导向（弱势群体文化权利保障）的引导，不无图书馆学界、业界对图书馆保障弱势群体权利价值的深刻认识。所幸，在图书馆界目前已经有深入人心的深圳图书馆“开放、平等、免费”的管理创新，杭州图书馆“乞丐入馆”的服务实践，苏州星罗棋布的市图书馆分馆……我们对公共图书馆弱势群体权利保障的前途充满信心。

注释:

①15项地方性图书馆法律法规分别是: 《贵州省县级图书馆工作条例》《上海市公共图书馆管理办法》《深圳经济特区公共图书馆条例（试行）》《内蒙古自治区公共图书馆管理条例》《湖北省公共图书馆条例》《河南省公共图书馆管理办法》《广西壮族自治区公共图书馆管理办法（修订稿）》《北京市图书馆条例》《浙江省公共图书馆管理办法》《深圳市福田区公共图书馆管理办法》《乌鲁木齐市公共图书馆管理办法》《山东省公共图书馆管理办法》《江苏省公共图书馆管理办法（征求意见稿）》《四川省公共图书馆条例》《广州公共图书馆条例（征求意见稿）》。

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［20］王素芳. IFLA弱势人群服务图书馆专业组制定的服务政策及对我国的启示:下［J］. 图书馆， 2007（1）:29-32.

［21］浦东图书馆为视障者打开心灵之窗 不靠眼也能用电脑［EB/OL］.［2014-11-25］. http://sh.eastday.com/qtmt/20110311/u1a863514.html.

［22］上海图书馆推出听书阅读器外借服务［EB/OL］.［2014-11-25］. http://society.people.com.cn/GB/41158/9253708.html.

［23］天津和平区爱心阅览室［EB/OL］.［2014-11-25］.http://baike.baidu.com/view/8469186.htm？fr=aladdin.

［24］重点、邮递、团体读者服务条例［EB/OL］.［2014-05-25］.http:// www.zjlib.cn/Public/test3.asp？action=xiangxi& Columns ArticleID=｛3A197693-E04E-4B22-8AF9-52907CE741F1｝.

［25］全国首家公益图书馆开进医院［EB/OL］.［2014-11-25］. http:// www.changjiangtimes.com/2014/10/491462.html.

［26］心手相连大型公益活动在我馆举行［EB/OL］.［2014-11-25］. http://www.hljlib.cn/yjdt/sgdt/201211200002.htm.

［27］借阅服务［EB/OL］.［2014-11-25］.http://www.hzlib.net/Contents/dzfw_content.aspx？itid=98&iid=211.

［28］马璇. 农民工图书馆已经超过百家［EB/OL］.［2014-11-25］. http://sztqb.sznews.com/html/2009-12/06/content_878406.htm.

［29］广州图书馆［EB/OL］.［2014-11-25］.http://www.gzlib.gov.cn/exhibition/huodong/jiangzuo/jiangzuo_detail.do？id=398239.

［30］上海市公共图书馆管理办法［EB/OL］.［2015-01-01］.http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node3124/node3164/node3167/userobject6ai593.html.

［31］广西壮族自治区公共图书馆管理办法（修订稿）［EB/OL］.［2015-01-01］.http://www.yongning.gov.cn/wentiju/contents/1442/10465.html.

［32］湖北省公共图书馆条例［EB/OL］.［2015-01-01］.http://www.hbsz.gov.cn/a/2007/723933776.htm.

［33］河南省公共图书馆管理办法［EB/OL］.［2015-01-01］.http://www.law=lib.com/law/law_view.asp？id=42209.

［34］山东省公共图书馆管理办法［EB/OL］.［2015-01-01］.http://www.chinalawedu.com/new/1200_21752_/2009_5_13_li01056020131590021026.shtml.

［35］第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报［EB/OL］.［2014-11-25］. http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/shehui/2006/html/fu3.htm.

［36］林东风. 中国地方图书馆立法保障读者权利研究［D］. 哈尔滨:黑龙江大学信息管理学院， 2014:34.

［37］广州市公共图书馆条例（草案修改稿）［EB/OL］.［2014-11-25］. http://www.gz.gov.cn/sofpro/otherproject/uploadfile/upload/doc_1370502893594_0.doc.

［38］国家“十一五”时期文化发展规划纲要［EB/OL］.［2014-11-25］.http://www.china.com.cn/policy/txt/2006-09/13/content_9252574_2.htm.

［39］授权发布:中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［EB/OL］.［2014-11-25］.http://www.sn.xinhuanet.com/2013-11/16/c_118166672.htm.

［40］2014年政府工作报告［EB/OL］.［2014-11-25］.http://baike.baidu.com/view/12327673.htm？fr=aladdin.

［41］秦齐. 中美公共图书馆为弱势群体服务比较研究［D］. 哈尔滨:黑龙江大学信息管理学院， 2014:54.

赵冰女，现工作于陕西科技大学图书馆，馆员。

杨玉麟男，现工作于西北大学公共管理学院，教授。

The Guarantee of library rights of vulnerable groups in public library has some limitations， such as the unsound legal system， having not formed an independent system， the big gap between urban and rural areas and the uncompleted social supporting system. It could be improved by legislation focusing on the guarantee of vulnerable groups' library right， enhancing the policy supporting strength， meanwhile constructing facilities， expanding the library service， improving the librarian's service quality for vulnerable groups， and constructing the social cooperation system.

Public library； Vulnerable group； Library right

G250.1

B

2015-01-05 ］