预算透明度问题的再界定:基于中性原则的分析框架

2015-02-12甘家武

云南财经大学学报 2015年2期

甘家武，龚旻

（1.武汉大学经济与管理学院，武汉430072;2.云南财经大学国际工商学院，昆明650221）

在国际公共管理运动和国内经济体制转型的背景下，提高政府预算透明度已经成为我国财政体制改革的必然要求。国内学术界的一个共识是，1996年国务院委托审计署每年向全国人大提交关于中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告是我国预算透明度改革提上日程的重要标志。此后，从1999年开始，我国正式启动了政府预算改革。随后一系列的预算改革具体措施都积极推动预算民主化的进程。作为预算改革的组成部分，部门预算的编制、国库集中收付制度的推行、政府采购制度的确立、政府收支分类的改革、“收支两条线”管理的深化以及“金财工程”的实施等，都对提高我国政府预算透明度起到了不同程度的积极作用。尽管如此，我们也注意到，致力于提高预算透明度的改革还远远没有达到预期的目标。对预算透明度改革进行评估的一个重要原则应该是其是否对政府维护社会公正正义起到了充分而有效的监督作用。从目前来看，政府拥有的机动权太大的问题仍然是我国预算管理制度的一个症结。政府在公共项目决策上的机动权实际上掌握在政府官僚的手中，因此，机动权太大不仅是贪污腐败问题的制度根源，而且还可能导致政府的公共决策违背公正正义的准则。这些都是和预算透明度改革息息相关的问题。因此，如何进一步提高预算透明度，充分发挥出预算对政府活动的约束作用是我国财政体制改革中不得不面临的一个重要问题。

一、文献述评

什么是预算透明度?国内的相关研究在回答这一问题时，一般存在两种情况。第一种情况是在研究中并没有给出其正式的定义，但从后续的研究内容来看，他们主要谈及的是预算信息的公开。至于预算信息的定义或范围，也没有确切界定。但是不难发现，大多数研究所指代的是政府预算中所反映出来的财务信息。第二种情况是引用 IMF（2007）[1]所采用的 Kopits和 Craig（1998）[2]对财政透明度的定义，即向公众公开政府的结构与功能、财政政策意向、公共部门账户和财政规划。这说明他们认为预算透明度和财政透明度的内涵应该是一致的。尽管也有研究者注意到，IMF的财政透明度定义比预算透明度更加广义，因为财政透明度的完整要求并不仅仅局限于狭义的财政活动上（刘笑霞、李建发，2008）。[3]但是大多数研究者在后续的实际研究中还是把预算透明度问题聚焦到了政府财务信息的问题上。

现代国家的预算十分复杂，这种复杂性的产生部分是随着经济的发展不可避免的，部分则是人为的（Alesina and Perotti，1996）。[4]预算的复杂性和透明度之间的关系通常被用于“委托-代理”的分析框架进行解释（Chari，Jones and Marimon，1997）。[5]目前，我国预算十分复杂，至少包含五重“委托—代理”关系:一是选民委托权力机关，选举人民代表，组成权力机关，代为行使宪法、财政法、预算法等立法权以及预算审批权。二是权力机关委托政府负责预算编制、执行、调整、决算等整个预算循环的管理工作。三是中央政府委托地方政府，分工提供地方性公共品，分级治理社会公共事务，分级承担各项公共支出责任并分享税收收入，通过财政转移支付制度的纵向调节，均衡地区间的财政经济发展差距，使各种基本公共服务在地区之间、城乡之间以及不同社会群体之间能够大致均等化的提供。四是各级政府委托其所属的公共职能部门，具体编制和执行部门预算，并按照规定的公共服务质量、数量、结构等，各司其责，分别负责提供公共服务，满足社会公共需要。五是公共部门委托公共品生产单位，具体负责编制和执行单位预算，具体使用公共资源，提供公共服务等（卢洪友、单新萍，2012）。[6]

面对如此复杂的预算结构，过去致力于提升预算透明度的改革所取得的成绩并不理想。根据上海财经大学公共政策研究中心的报告，2009～2012年，我国省级预算透明度实际上变化不大，按百分制计算，各省平均得分从2009年的21.71分提高到2012年的25.00分，仅提高了3.29分。2012年，没有一个省份得分超过50.00分，最高的湖北省也只有45.20分。根据对中央部门预算透明度的评估，没有一个部门的得分超过了50.00分，得分最高的环境保护部只有43.80分。清华大学的报告显示，抽样的81个地级市中，以60.00分为及格线，则预算透明度评估的及格率仅为 8.64%（孙文基，2013）。[7]

在预算不透明的背景下，预算软约束的问题受到关注。预算软约束为地方政府的恶性竞争提供了资源基础，促使地方政府的恶性竞争陷入一种自我实施的可持续状况，并导致市场分割、重复建设、引资恶性竞争等后果（钱海刚，2009）。[8]除此之外，预算软约束对公共品的供给产生了非中性的影响。有实证研究证明，软预算约束有利于经济性公共品而不利于维持性和社会性公共品的供给效率（李华、任龙洋，2013）。[9]地方政府机动权的扩大加之不合理的官员晋升考核机制，使地方政府公共品供给职能履行的缺位问题依然广泛存在。地方公共品供给更加偏向于生产性财政支出项目，而对居民部门的文教卫等福利性支出则普遍重视不足，导致文教卫、社会保障等民生性公共品供给与居民需要相比还很滞后（付文林，2012）。[10]

基于政府会计环境评估模型的分析发现，对提升我国预算透明度的要求受到来自各方面因素的复杂影响，既有来自经济、管理方面的正面激励，也有来自组织体制方面的负面因素。既有来自信息技术革新等方面的推力，也有来自外部政治、经济、社会方面的压力（肖鹏、李燕，2011）。[11]基于对预算透明度定义的狭义理解，大多数研究者对提高预算透明度的相关建议都集中在提供更加详细的政府财务信息方面（王雍君，2003）。[12]当然，预算信息的公开要有“度”的考量，但这个“度”并不是由政府的权力决定，而是由民众的权利所决定，这种权利是民众所享有的宪法权利（赵倩，2009）。[13]凌岚和张玲（2011）[14]注意到了“透明度的幻觉”，认为财政透明度作为公共治理的一种有效工具，需要稳扎稳打地奠定基础，这个基础包括制度框架、组织结构、机构能力和人力资源等许多方面。切忌在制度设计的初始阶段就陷入“误区”。至于如何把握，他们给出的答案是绕过误区，专注于公共治理机制的构建。

综上所述不难看出，国内大多数的预算透明度问题研究的对象都是预算中的财务信息公开化问题。相应的改革思路也是主张通过预算使财务信息更加透明，以加强预算对政府行为的监督作用。我们认为，这是一种典型的就预算论预算的观点，缺乏系统的考量。同时，目前的研究也忽视了政府的两重性问题，认为政府预算中的财务信息得到公开，就能对政府维护公正正义的行为起到监督和约束作用。实际上，这些都是值得再进一步商榷的问题。那么，预算透明度问题应该如何界定?如何提升预算透明度以使预算真正发挥出监督作用?这是本文试图探讨的问题。

二、预算透明度问题的再界定

政府预算透明度的问题属于政府预算管理的范畴。根据主流财政理论的定义，政府预算是政府依法编制的年度收支计划。因此，政府预算管理就被顺理成章地认为是对政府的年度收支计划进行组织、监督、协调等活动的总称（王金秀、陈志勇，2007）。[15]但我们认为，这一理解是基于对现象的归纳，并没有涉及到预算以及预算管理的核心问题，即对预算管理的准则是什么。我们的观点是，政府预算是公正正义的理性准则在政府年度收支上的表达。也就是说，政府预算只是形式准则，旨在以表达公正正义的理性准则。理性准则和形式准则并不是总是完全相符的，因此政府预算和公正正义之间也会存在不一致的情况，这就是政府的两重性问题。所以，才需要对政府预算进行管理。这样，政府预算管理应该是指处理公共经济关系的表达方式（吴俊培，2009）。[16]其目的在于使预算的形式准则和公正正义的理性准则保持一致，以在预算层面上确保政府两重性的统一。

对政府预算进行民主和科学的管理的要求之一，就是必须不断地提高预算透明度来加强预算的监督作用。根据上文对政府预算管理的重新界定不难看出，就预算财务信息的公开化来探讨预算透明度问题显然是片面的。因为预算财务信息本身也只是政府所代表的公正正义的表达形式，其本身可能和公正正义并不一致，也就是说预算财务信息并不是公正正义的理性准则本身。那么预算透明度问题应该如何界定呢?人们之所以会特别关注预算透明度问题，是因为在政府预算中，既存在制度约束的公共选择，又存在相机抉择的公共选择。这是由资源配置效率的要求决定的。不同辖区内都存在不同层次的公共问题，由于相机抉择具有更大的灵活性，所以在这种情况下，相机抉择就通常比制度约束更能引导公共资源的有效配置。但与此同时，相机抉择的范围太大，会导致预算的不透明。这就会产生新的问题:由于相机抉择的权力实质上是掌握在官僚的手中，而他们的决定可能受到私欲以及利益集团游说的左右，最终导致相机抉择的公共选择反而不利于资源配置效率。因此，就有必要正确处理好政府预算中制度约束和相机抉择的关系，这就是预算透明度问题的基本内涵。所以，如果单纯的像主流理论所建议的那样，认为公开预算的财务信息就是提高预算透明度，并无法很好地处理好制度约束和相机抉择这一对公共经济关系。据此，我们认为，预算透明度就是制度约束和相机抉择这一公共经济关系的表达方式。自然地，提高预算透明度就是要建立透明的财政规则来界定政府预算中制度约束和相机抉择的关系。公共需求不像私人需求一样能用货币表达，因此公共选择“白箱化”就是提升预算透明度的内在要求。

当然，我们需要强调的是，探讨制度约束和相机抉择的预算关系并不意味着允许相机抉择的公共资源游离于政府预算管理之外。政府预算管理最有效的方法是民主和科学。所谓民主就是预算透明度的问题，所谓科学就是预算支出的效率分析水平（吴俊培，2009）。[16]在界定了预算透明度的基本框架之后，制度约束的政府预算和相机抉择的政府预算都还需要受到科学的管理。由于本文只涉及预算透明度问题的讨论，对预算的科学管理问题未能全面展开，需要另文专门讨论。

至于具体通过什么样的原则构建怎样的财政规则来推动政府预算中制度约束和相机抉择这对公共经济关系透明化是预算管理制度中没有解决的难点之一。具体而言，主要包括以下方面:一是在公正正义理性准则约束下，政府预算中制度约束的公共选择和相机抉择的公共选择的关系应该是怎样的?二是在明确了二者的关系基础上，这种关系应该通过什么样的财政规则得到相应的表达?这就是研究预算透明度所需要探讨的两个基本问题。单纯从预算信息公开化的层面上找不到统一且合适的规则来表达这种关系，这就决定了研究预算透明度问题不能局限于主流理论的方法论。那么，在研究预算透明度问题时应该如何突破这一难点呢?我们认为应该突破就预算论预算的局限，从整个财政体制的关系入手，从公正正义的理性准则角度系统性地探讨这一问题。即在财政体制这一系统框架下把握政府预算中各种“个性”关系所表达出来的“共性”准则。

三、预算透明度研究的基本准则:中性原则

根据对预算透明度的重新界定，我们提出了预算透明度的两个基本问题，根据我们提出的研究路径，要解答这两个问题，首先需要解决的就是应该依据什么样的“共性”准则来处理政府预算中制度约束和相机抉择的关系?我们认为，“价值”准则应该是处理这一问题的基本准则。在混合经济中，市场在社会资源配置中起决定性作用。在价格机制的作用下，市场这只“看不见的手”可以自发地引导资源流向最需要的地方，可以有效地保证各种要素实现其最大“价值”。但市场也有其缺陷，单纯地依靠“看不见的手”并不能完全保证人们的生活稳定有序。这也就是说，市场机制无法保证“价值”准则的完全实现。这就需要政府这只“看得见的手”按照政治程序来组织预算，以弥补市场的不足，维护公正正义。所以说，政府预算是社会资源配置的重要组成部分，政府预算的效率是社会资源配置效率的必要条件。总而言之，无论是私人部门的预算还是政府预算都应该是“价值”准则的表达形式。因此，我们在对政府预算进行管理时，应该依据“价值”准则使社会资源达到最有效的状态。当然，作为政府预算管理的有效手段，探讨政府预算透明度问题也应该基于“价值”准则这一基本原则。

要使政府预算符合“价值”准则，就是要以中性原则为指导对政府预算进行管理。在调节资源配置时，政府预算会面临这样一对矛盾:为了保证社会资源配置的效率，促进各要素的“价值”最大化，政府预算需要通过税收、公共支出等方式来开展具体的财政活动。而税收、公共支出又不可避免地会改变市场配置的条件，从而对市场配置造成非中性的影响。也就是说，政府预算在提高社会资源配置的同时又会阻碍市场配置资源的效率。据此，为了确保社会整体上的“价值”最大化，就需要恪守以下两个方面的内容:其一是政府预算在调节资源配置时，应该以市场配置效率为基础，也就是说政府预算应最大限度地避免对市场配置资源的活动产生非中性的影响，这是中性原则的主要内容;其二是在前者的基础之上，政府预算应该对市场配置无效的领域进行调节，以确保社会资源配置效率的最大化，这是中性原则的重要补充。我们认为，要实现政府预算的中性原则，应该同时达到以下三个基本条件。

（一）支出中性

公共支出项目实际上可以被一般性地视为政府对私人部门的补贴。如果一项补贴的受益范围覆盖辖区内的所有居民，那么该补贴就只会对私人部门的决策产生收入效应而不产生替代效应。反之，如果一项补贴的受益范围只覆盖辖区内的一部分居民，那么该补贴就会对私人部门的决策产生替代效应。这就是说公共劳务的非排他性越强，则该公共劳务的支出对私人部门活动的影响越中性。在现实中，公共劳务的非排他性存在强弱之分，但非排他性的强弱是相对的概念。比如，某个辖区的公路对全国而言具有较强的排他性，但对该辖区而言，则具有较强的非排他性。与此对应，提供公共劳务的政府也存在不同级次的制度安排。因此，不同辖区内所提供的公共劳务中的大部分对于本辖区而言都具有较强的非排他性。这就是政府预算保持支出中性的客观基础，即大部分公共支出项目都可以安排在非排他性较强的公共劳务上，某些非排他性较弱的公共支出项目只能作为整个公共支出的补充。在此，需要强调的是，公共劳务的非排他性并不完全由商品和劳务的自然属性决定的，某些公共劳务在法律上保证了全民共享，因此也具有较强的非排他性。

根据支出中性的原则，我们就可以对公共支出进行划分。将受益范围覆盖整个辖区居民的公共支出定义为一般预算支出，受益范围只覆盖辖区内部分居民的公共支出定义为专项预算支出。支出中性原则体现在公共支出上，就是要求一般预算支出作为公共支出的主体，专项预算支出作为公共支出的补充。

（二）税收中性

税收中性问题一直是税制研究关注的焦点。税收的替代效应和税收的税基有关。一个税种的税基越广泛，该税种对市场配置的影响就越中性。理论上有一次性总赋税（a lump-sum tax）的概念，就是指对所有居民按同一税率征收一次性的税，并且此后再不课征其他税的话，就只会有财富转移的收入效应，而不会导致机会成本改变的替代效应。因此一次性总赋税被认为是对市场配置的影响是完全中性的。在现实中，尽管无法课征一次性总赋税，但大多数国家的税制设计基本都是按照这一原则来设计的。一般情况下，除了开征广税基的税种，还会对某些税基进行重复课征，通常这是为了解决外部性的问题。尽管如此，政府在融资时大多数通过替代效应相对较弱的税种获得，少部分资金可以根据替代效应相对较强的特殊税种获取。因为税收调节范围不宜太大，否则替代效应会导致市场配置无效。这就是政府预算保持税收中性的基础。

根据税收中性的原则，我们也可以把税收重新划分为一般税和特种税，划分的依据应该是税基的覆盖范围，因为税基覆盖范围越广，税种越中性。根据再生产资金循环的特点来看，税收可以分为两大类:商品劳务税和生产要素税。商品劳务税就是对商品劳务的价值征税，生产要素税就是对生产要素的价值征税。商品劳务的价值就是国民收入恒等式中的总需求，生产要素的价值就是国民收入恒等式中的总收入，两者实际上是国民收入不同的表现形式，因此都是流量，所以商品劳务税和生产要素税合称为流量税。类似地，如果对社会中的财富存量征税就是存量税，即财产税。根据我们对一般税和特种税的定义，对流量税而言，如果对所有商品劳务价值或生产要素价值开征的税就是商品劳务一般税或生产要素一般税，其具体表现为对整个国民收入征税;对商品劳务的部分价值或生产要素的部分价值征收的税就是商品劳务特种税或生产要素特种税。对存量税而言，对所有财产存量价值开征的税种就是财产一般税;对部分财产存量价值开征的税种就是财产特种税。税收中性的基本要求就是政府预算应该以一般税融资为主，以特种税融资作为补充。

（三）预算中性

无论政府采用一般税融资还是特种税融资，都会产生收入效应。收入效应意味着国民收入的一部分从私人部门转移到政府，因此对私人部门来说，是一个福利损失。但是，政府如果通过这些税收所提供的公共劳务满足社会需求的话，则又会增加私人部门的福利。当私人部门的社会福利损益相等时，社会福利分配的准则和市场资源配置的准则就是一致的。这就是预算中性的基本内涵。此时，通过收支之间的匹配，收入效应可以被消除。

市场机制之所以能够使资源配置达到有效状态，主要是由于私人部门的收益和成本能在价格机制下得到清晰的表达，并且总是保持一致。在这种机制下，物尽其用，人尽其才，所以，价格机制就是“价值”准则实现的基本条件。但公共选择却由于收益得不到表达，而丧失了实现“价值”准则的天然基础。在预算中性原则下，政府预算就替代了“看不见的手”发挥作用。政府预算为私人部门提供公共劳务，税收相当于私人部门对公共劳务的付费，因此只要税收正好能表达私人部门从公共劳务中获得的社会福利，预算中性就得到满足。所以说预算中性的基本要求就是受益原则，即谁受益谁付费。

但需要强调的是政府预算和价格机制存在着一个明显的区别，那就是政府预算会产生人为的替代效应。理论上通过精密的设计，在特种税导致相对价格变化时，也可以通过专项预算支出进行补贴来使相对价格回复到特种税调节前的水平，这样就意味着替代效应也可以像收入效应一样消除。但是，实际上，这就相当于通过专项预算支出把特种税还给纳税人。如果忽略征纳成本，就相当于取消特种税，这就失去了特种税调节的意义，不利于“价值”准则的实现。因此，支出中性和税收中性是预算中性的基础。可以这样说，公共支出和税收越中性，不可抵消的替代效应就越小，预算中性就越能保证政府预算表达“价值”准则。

综上所述，对于中性原则，可以总结如下:为了保证社会资源的配置效率，政府预算中，一般预算支出和专项预算支出，一般税和特种税都有同时存在的客观要求。所有税收和公共支出都会导致收入效应，但根据预算中性原则，可以用收支对称的办法加以消除。除此之外，专项预算支出和特种税会导致无法消除的替代效应，阻碍市场配置下的“价值”准则实现。因此，根据支出中性原则和税收中性原则，应该使其替代效应在客观条件的约束下最小化。中性原则是预算透明度研究所应该基于的基本准则。

四、关于提高预算透明度的基本观点

在第二部分中，我们指出，提高预算透明度就是建立透明的财政规则来约束政府预算中制度约束和相机抉择这对公共经济关系，并且提出了预算透明度的两个基本问题。在随后的分析中，论证探讨了预算透明度所应该基于的基本准则，即中性原则。在本部分，将给出关于为了提高预算透明度应该如何构建透明的财政规则的基本观点。从后续的论证可知，所提出的这些基本观点是建立在运用中性原则探讨预算透明度的两个基本问题的基础之上的。

首先，政府预算中制度约束和相机抉择应该是主体和补充的关系。也就是说，政府预算中，相机抉择的公共选择应该受到限制。但问题是判断其范围的依据是什么呢?这就是制度约束和相机抉择的关系问题。

我们认为，二者的关系受到支出中性和税收中性的限制。相机抉择的公共选择主要解决辖区内比较特殊的公共问题，但如果相机抉择的公共选择太多，则公共资源不但难以受到政府预算的约束和管理，还会导致政府预算的不中性。所以按照中性原则对税收和公共支出的划分，不中性的相机抉择的公共选择应该表现为政府预算中的专项预算支出和特种税。针对于专项预算支出和特种税，为了实现“价值”准则，就应该在客观条件约束下把替代效应控制在最小的程度上。所以说，政府预算中制度约束和相机抉择的关系应该受到支出中性原则和税收中性原则的约束。具体而言，制度约束的公共选择表达为一般预算支出和一般税，相机抉择的公共选择表达为专项预算支出和特种税。相应地，制度约束和相机抉择是主体和补充的关系。对政府预算中制度约束和相机抉择这一关系的界定给出了提高预算透明度的基本前提。

其次，制度约束的公共选择在政府预算中应该受到一般预算支出和一般税对称关系的约束，一般税是一般预算支出的价格表达。相机抉择的公共选择在政府预算中应该受到专项预算支出和特种税对称关系的约束，特种税是专项预算支出的价格表达。

根据中性原则，在控制了替代效应后，还需要进一步根据收支对称的关系抵消收入效应。这就是制度约束和相机抉择在政府预算中如何表达的问题。

根据预算中性原则，一般预算支出的受益范围覆盖辖区内所有居民，根据预算中性原则，一般预算支出的成本也应该由辖区内所有居民共同承担。由于一般税的税基覆盖整个国民收入的经济活动，因此税负由辖区内所有居民共同负担。所以，一般税和一般预算支出应该呈对应关系，或者说一般预算支出应该是一般税相互约束的关系，这样可以抵消相互的收入效应，是“价值”准则实现的必要条件。

同理，专项预算支出由于受益范围明确，根据预算中性原则，其成本本应该由相应受益居民支付。但由于公共问题通常无法对受益者进行明确的界定，因此只能根据地域或者行业来划分大致的受益范围。所以专项预算支出和特种税也应该呈现这种大致的对称关系。如果从公共劳务供给的基本单位来看，专项预算支出的总额和特种税的总额相等，就可以认为在该单位内，二者之间的收入效应被相互抵消。据此，认为相机抉择的公共选择应该受到专项预算支出和特种税对称关系的约束。

可以给出如下定义:一般预算支出和一般税的对称关系的表达形式就是一般预算，专项预算支出和特种税的对称关系的表达形式就是专项预算。这就是说，政府预算中，制度约束的公共选择应该受到一般预算的约束，相机抉择的公共选择应该受到专项预算的约束。

把这一观点推导至财政体制的立体架构中，就可以得到以下四个推论。

推论一:中央政府制度约束的公共选择应该受到中央一般预算支出、中央一般税和一般转移支付的对称关系的约束，中央一般预算支出和一般转移支付由中央一般税融资。

推论二:中央政府相机抉择的公共选择应该受到中央专项预算支出、中央特种税和专项转移支付的对称关系的约束，中央专项预算支出和专项转移支付由中央特种税融资。

推论三:地方政府制度约束的公共选择应该受到地方一般预算支出、地方一般税和一般转移支付的对称关系的约束，地方一般预算支出由地方一般税和一般转移支付融资。

推论四:地方政府制度约束的公共选择应该受到地方专项预算支出、地方特种税和专项转移支付的对称关系的约束，地方专项预算支出由地方特种税和一般转移支付融资。

实际上，上述四个推论都是预算中性原则在不同级次政府预算上的具体体现。逻辑上和上述观点的论证是一致的，都是消除收入效应，是实现“价值”准则的必要条件。只是为了处理政府层次关系问题，引入了政府间转移支付。转移支付可以分为一般转移支付和专项转移支付。这实际上是根据中性原则界定的概念。一般转移支付不规定地方政府的使用方向，所以不会对地方政府的财政活动乃至地方的经济活动产生替代效应，只相当于一笔资金从中央政府转移到地方政府。而专项转移支付规定了用途并且规定了配套资金，就不可避免地对地方政府的财政活动产生替代效应。所以，从中性的角度来看，一般转移支付理论上应该对应一般预算，因此，一般转移支付不应该用于专项预算支出;相反，专项转移支付理论上对应专项预算，因为其是具有地区排他性特点的公共劳务补助。

综上所述，我们实际上给出了提高预算透明度所需要的财政规则的基本特征，即应该在预算中建立起一般预算制度和专项预算制度。不同预算制度的内部都存在严格的收支对称关系，以起到预算的约束作用。中央政府的一般预算主要安排中央一般预算支出和一般转移支付，中央一般预算支出和一般转移支付的收入来源应该是中央一般税收入;中央政府的专项预算主要安排中央专项预算支出和专项转移支付，中央专项预算支出和专项转移支付的收入来源应该是中央特种税收入;地方政府的一般预算主要安排地方一般预算支出，地方一般预算支出的收入来源应该是地方一般税收入和一般转移支付;地方政府的专项预算主要安排地方专项预算支出，地方专项预算支出的收入来源应该是地方特种税收入和专项转移支付。这一预算制度安排是“价值”准则的表达。

由此衍生到的一个问题是中央税和地方税的划分。我们认为，为了和预算制度安排相一致，分税也应该恪守中性原则。在这一原则下，应该把流量税划分为中央税，存量税划分为地方税。这主要是由税基的流动性决定的。因为流量税无法清晰确定税基的所在辖区，因此划归中央是适当的，而存量税税基通常表现为不可流动的物质形态，地域性较强，所以划归地方是适当的。如果把流量税划为地方税或存量税划为中央税，则会导致不中性的税制。比如把消费税划给地方政府，就意味着某地的消费全部是由当地居民贡献的，这实际上和现实是不符的，不利于税负的公平。

五、我国预算透明度问题和政策建议

（一）我国预算透明度问题

预算透明度低是我国目前的现状，具体表现为政府预算中相机抉择的部分太多，且缺乏约束。具体表现在以下几个方面:

第一，专项预算支出过多，且专项预算支出的收入来源复杂。在以往的研究中，依据中性原则对公共支出进行分类的方法并没有得到采用，因此在预算制度中也缺乏完全对应的分类。在现有预算制度的基础之上，经常支出可以被大致视为一般预算支出，建设支出可以被大致视为专项预算支出。这主要是因为建设支出通常是以固定资产的形式表现出来的，因此会具有较强的属地上的专用性。在不合适的政绩考核机制和财政竞争的作用下，导致我国政府长期具有投资饥渴的特征。这就对一般预算支出产生了挤出效应，不利于“价值”准则的实现。同时，一般预算收支的结余可以作为专项预算支出的来源，也不利于从制度上对专项预算支出进行约束。

第二，一般税制度尚未构建，分税也并不合理。在我国，并没有根据税收中性原则设立相应的税种。但可以大致地认为增值税和营业税构成商品劳务一般税，其他商品劳务税构成商品劳务特种税;企业所得税和个人所得税构成生产要素一般税，其他生产要素税构成生产要素特种税;房产税构成财产一般税，其他财产税构成财产特种税。在我国分税制下，增值税、个人所得税等流量税被划为共享税，营业税被划分为地方税，导致地方政府把这些税种作为税收优惠的工具，实际上提高了税制的相机抉择的比重。

第三，一般转移支付和专项转移支付结构不合理。尽管近年来调大了一般转移支付的规模，但目前专项转移支付所占的比重仍然过大。专项转移支付过多，加大了相机抉择的财政活动的空间。

第四，预算制度上的约束机制缺位。一方面，预算完整性并不强，尽管过去的预算外资金被编入基金预算，但仍然存在大量的制度外资金不受预算约束;另一方面，在预算内存在“以支定收”的潜规则，并不利于预算支出的约束和预算收入的节制。“以收定支”的规则尚未建立。

第五，预算信息的公开化程度不高。尽管这不是预算透明度问题的核心所在，但也是预算不透明的表现。在已公开的预算中，预算科目并不细化。2007年收支分类改革后，我国只公布了按经济功能分类的预算账本，按性质分类的账本尚未公布，造成了预算信息的不透明。

（二）关于提高我国预算透明度的政策建议

根据对预算透明度问题的看法，提高预算透明度本质上需要预算规则的透明化。但是需强调，就预算论预算是没有意义的，预算透明度改革和整个财政体制改革需结合起来，才能真正构建起科学合理的预算规则。据此，认为应该从以下几个方面着手:

第一，提高预算透明度要重视顶层设计。顶层设计主要应该是提出相关改革的基本目标，这一目标是公正正义准则的表达形式。和市场改革类似，过去政府部门的改革在很大程度上也是各部门谈判的结果，因此导致了公共领域中存在大量的相机抉择活动，不利于公正正义的实现。要提高预算透明度，就应该根据“价值”准则，对财政规则的安排作出相应的部署。

第二，提高预算透明度要结合整个财政体制改革。单纯从预算角度来着手提高预算透明度改革是无法达到预期目标的。因为预算透明度和其他财政问题间存在着千丝万缕的联系，所以应该把提高预算透明度作为整个财政体制改革的有机组成部分。具体而言，需做好以下工作:一是要严格约束专项预算支出，把一般预算支出和专项预算支出控制在合理的范围内。这和政府职能以及政绩考核机制息息相关。合理转变政府职能，科学评定官员政绩是引导一般预算支出和专项预算支出结构合理化的必要条件。二是要规范一般税和特种税制度，合理分税。目前的“营改增”是把我国税制朝这一目标推进的重要举措。但是不可忽视的是，我国一般税的一般性实际上还很有问题，进一步规范一般税需要在法制上确定一般税的地位，防止地方政府利用一般税作为相机决策的财政工具。同时，还要注重合理分税，把流量税划为中央税，存量税划为地方税，保证税制和分税更加符合中性原则。三是要规范转移支付制度，构建起以一般转移支付为主体，专项转移支付为补充的转移支付制度。在理顺预算支出和税收收入基本关系的基础上，建立一般转移支付基金和专项转移支付基金，其来源分别是中央一般税和中央一般预算支出的差额以及中央特种税和中央专项预算支出的差额。四是要建立起一般预算和专项预算制度，明确一般预算和专项预算的收入来源，在相应的预算框架内，严格地按照“以支定收”的原则安排公共资金。按照中性原则，一般预算支出和一般税以及一般转移支付建立起相应政府级次的对应关系，专项预算支出和特种税以及专项转移支付建立起相应政府级次的对应关系。

第三，提高预算信息的公开化程度。逐步把制度外资金纳入到预算管理中来，提高我国预算的完整性。在不威胁国家公共安全的条件下，逐步公布所有可以公布的预算账本和预算科目信息。

[1]IMF.Manual on Fiscal Transparency[M].Washington，D.C.:International Monetary Fund，2007.

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