福建山区农村土地流转困境及其破解对策——以南平市姜口村为例

邓 蕾，朱朝枝

(1.福建农林大学金山学院，福建 福州 350002；2.福建农林大学农村发展研究所，福建 福州 350002)

福建山区农村土地流转困境及其破解对策
——以南平市姜口村为例

邓 蕾1，朱朝枝2

(1.福建农林大学金山学院，福建 福州 350002；2.福建农林大学农村发展研究所，福建 福州 350002)

福建山区农村的土地流转规模小、速度慢，究其原因在于自然环境、社会环境等多种因素的制约。而在农村社会经济迅速发展的当下，提高山区土地流转的速度、扩大其规模，就成为必然的要求。该文对南平市姜口村土地流转现状进行调查，分析土地流转中存在的投入产出率较低、流转信息集散不畅、体制机制不完善、政策不完善的现状，探索推动农村山区土地流转规范化、规模化的措施。

福建山区；农村；土地流转；困境

20世纪以来，中国城市化的脚步不断加快，规模不断扩大，大多数的乡村人口进入城市从事非农业劳动，造成农村土地的大量闲置。福建省山区农村，伴随着农村人口外出务工和到城镇集中居住，土地抛荒闲置已经成为一个突出问题，因此，通过土地流转的规模化、高效化，来提高土地的利用率和经营效率，已经成为现代农村工作必须解决的重大难题。

1 福建山区农村土地特征

福建山区农村土地总面积682.37万hm2，占全省土地面积的55.15%；其中耕地面积57.95万hm2，仅占山区总面积的8.49%，人均占有耕地仅有0.07 hm2，人均耕地远远低于全国0.096 hm2的平均水平；林地面积547.64万hm2，占山区土地总面积的80.25%；园地面积16.13万hm2，占山区土地总面积的2.36%；其他农用地面积占全省总量的19.08%；农村居民点用地面积7.40万hm2，人均用地0.016 hm2。全省未利用地面积104.81 hm2，主要以荒草地、滩涂、河流水面为主。其中，山区农村为51.98万hm2，占未利用地总面积的49.59%，主要以荒草地为主。总体而言，福建山区土地资源呈现以下明显特征，一是林地面积比耕地面积和园地面积高，而人均耕地面积非常少；二是未利用的土地面积不大，而且以荒草地为主；三是耕地的后备资源短缺，使得耕地基本不具备发展潜力；四是由于地形地貌是以山地、丘陵为主，因此福建山区山洪、滑坡泥石流灾害严重，土地的发展受到限制。

2 南平市姜口村土地流转的困境

南平市姜口村位于福建省南平市延平区王台镇驻地西南部3.5 km，辖姜口、南庄2个自然村，属福建省典型山区农村。

2.1 投入产出率较低

由于受地理条件的限制，姜口村的林地所占比例远远高于耕地，同时山区耕地受道路、林地等自然因素分割，耕地分布零散。改造这些自然条件需要投注大量的人力物力，这也造成企业在土地流转规模经营的积极性受到根本性打击。同时，农业生产的人力和物力的价格上涨，农产品的收购价格不稳定，农业项目的投资巨大、回收期长，通过土地经营增加收入十分困难。因此，农业生产项目很少有各类市场主体愿意投资，这也导致大规模的土地流转受到限制。从农户的角度来讲，目前中央各项惠农政策的力度加大，直接补助资金的项目多，种和不种都能领到补助金，因此担心土地流转后既得的利益会受损。

2.2 流转信息集散不畅

通过对姜口村土地流转农民的访问，其中53.7%的农户采用自己联系的方式出租或租赁土地；通过他人或者村委会、乡政府等介绍的方法的有45.6%；只有0.7%的农户是通过买卖市场租出或租用农地。从中可以发现，目前农村土地使用权流转交易依然停留在农民自发交易的模式。同时，姜口村通信设备等基础设施相对落后，各类中介机构基本上没有，土地流转信息的流动基本停滞。对于市场的需求，农户心中无数，在农业生产中只能依靠自己的经验和直觉，无法扩大生产规模。农村山区土地资源的流转规模在一定程度上受到小范围生产方式的限制。土地流转信息库的缺失，造成想要流转的农户找不到信息发布的平台，极大地限制了土地流转途径，无法形成有效的土地流转市场。

2.3 体制机制不完善

一是土地产权主体模糊。土地的所有权为国家所有，农户只拥有土地的使用权，土地流转后所形成的新的产权主体难以确认，所获得的利益主体也难以确认。二是流转机制不健全。姜口村村委会认为，“种或不种”在实施家庭联产承包责任制后，就成为农户自身的事。因此，不愿意去组织农户开展土地流转工作，造成土地交易体制和管理监督体制等无法建立，土地市场发育不完善，土地流转中各类矛盾纠纷不断。三是社会保障体系不健全。因为以最低生活保障、养老保障和医疗保障为基础的农村社会保障体系不完善，所以无法保障农民将土地流转后的生活水平。

2.4 政策不完善

国家政策在具体实施过程中仍然有许多不完善的地方。以前农民承包地都是在口头上约定的，对于土地的所有权并没有书面证明，因此几代人对土地互相交换后，经常就会发生几家争一块土地的情况。而我国在《土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》，农业部颁布的《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》等法律、法规中，对于农地流转中出现的这些问题如怎样处理土地流转中产生的矛盾与纠纷，如何明确土地流转双方的权利、义务，以及利益关系如何协调，土地流转的价格怎么确定并没有做出更为具体的规定[1]。

3 南平市姜口村土地流转困境成因分析

3.1 经济原因

当前的农产品市场价格并不是普遍偏低，甚至很多大型超市中贴有“有机”、“绿色”、“无公害”标签的农产品价格已经让城市居民中的中低收入者望洋兴叹。但是在市场上，农产品的收购价格太低，农业生产者在扣除比较高昂的各类生产成本支出之后，只能获得很小的利润，甚至不能平衡自己的劳动成本，这还没有考虑自然灾害所带来的经济损失。姜口村属于经济落后地区，农民素质低，经济实力不强，无法进行大规模的土地经营，农业产业化发展落后。同时，以农业为主体的投资者少，土地产业化发展缺少有用的载体。另外，土地流转后，农业生产规模经营所得增值收益缺乏完善的分配机制，大大降低了农户流出土地的意愿。同时，由于部分有着“非农化”收益的工商资本介入土地流转，推动了土地流转租金的上涨，越发对纯农业生产产生较大的排挤现象，增加了他们的农业生产成本。面对高昂的土地租金，进而出现了“无地可种”的局面。

3.2 政策原因

目前实行的农村土地集体所有制必然会导致土地所有权主体应该享有的排他性权利的缺失。作为土地所有权受益人的农民个体根本没有行使所有权的可能，而“村集体”这样的产权代表不仅缺乏捍卫自身所有权的内在利益激励，而且部分“村集体”的代表在利益诱惑面前，为自身利益而去损害农民的利益。另外，国家机关在土地流转相关法律法规的制定、执行和监督中的“缺位”，导致了土地流转行为不规范，使土地流转收益缺乏较为稳定的政治保障，致使农户放弃对土地流转带来的并不乐观的收入增长，而更愿意选择持有土地的安全感，扭曲了农户利益最大化决策。同时，政府在土地流转过程中的部分“越位”行为，则直接干预了市场对土地资源的价格发现机制和基础配置作用，严重阻碍了农村土地的合法有序流转[2]。

4 福建山区农村土地流转对策

4.1 加大宣传力度

一是加大宣传强度，消除农民在意识上对土地流转存在的困惑和反感，消除他们对于土地流转的种种顾虑。让他们认识到土地流转的规模化发展，是我国农村社会经济发展必经之路中出现的必然现象。二是改变观点，根据科学发展观的需求，改变农户的观点，指引农户突破传统的小农经济意识，引进发展、创新的理论、市场理论等现代农业的发展理论。同时，通过村民代表大会，村民集会、村民动员大会等各种方式，让农民明确土地流转的意义、土地流转的政策方案和土地流转后的经济利益，让农民认识到若要改变山区农村的面貌，只有有效地加快土地流转，发展特色农业，才能改变农民的经济情况，提高农民的生活水平。

4.2 扶优做强农村产业

一是发展农村特色经济，通过村委会调和和农户自愿磋商的原则。以特色经济为主体，根据产业发展规划，分类布局重点项目，形成优势产业链。二是做强优势产业，大力支持景观树苗培育、竹木、杉木等产业做大做强，积极引导烟叶、百合等优势产业做特做优。三是强力促进农村专业合作组织的发展，把零碎、废弃的土地汇集起来探索“专业化合作组织+农户”的产业化经营模式。四是开展全民创业活动，鼓励大学生回乡创业，鼓励村民投身山区农村中，承包土地，发展特色农业经济，促进土地流转。

4.3 培育中介组织

一是成立土地流转信息服务系统，由村民委员会牵头建立土地流转信息服务平台，在此平台上对土地流转的供求情况进行发布和记录。同时，要建立完善的土地流转申报、登记、租赁、审核、验证机制，确保土地流转初步管理工作的顺利展开。二是规范管理，强化指导。规范土地流转的具体操作过程，形成一整套的土地流转管理方法和日常工作处理方案，承担起强化山区土地流转管理的责任。同时，应及时更新和告知村民关于土地流转的最新政策、流转方案和法律变动等；定期举办关于土地流转的培训集会和答疑集会，以便迅速实时地发现、研究和解决土地流转的新问题。三是必须保证监督机制的有效运行。通过监督机制科学地确定农村山区土地流转的具体范畴、原则和土地流转的方式；确定土地流转合同的模版；开辟单独的通道，针对土地流转合同，一是便于指导农民，二是能够对合同进行审核和仲裁。将土地流转的双方的基本情况进行登记，并且建立土地流转交易情况档案，促进土地流转的顺利进行。四是土地流转监督单位人员要明确自己的工作职责，深入基层、摸排调查、调解纷争，尽量把矛盾和纠纷化解在基层。同时建立完善的土地流转纷争仲裁机制，能高效地处理土地流转的纷争，规范两方人员履行合约的行为，推动土地流转蓬勃向上发展。

4.4 增强法制建设

关于农村土地流转承包经营权的流转工作，一是土地流转的操作程序和和监督土地流转工作的程序必须符合法律的规定，确保农民的权益不受损失；二是必须对土地流转双方的权利和义务做出规定，完善土地流转合同规范、公证制度和仲裁纠纷机制等[4]。在此基础上，还必须加大宣传土地流转法规与政策的力度，提高农民关于土地流转法律、法规方面的认知；正确指导农户根据法律法规办理土地流转的手续，尽量避免土地流转纠纷案件的发生。

4.5 完善土地流转配套服务体系

在促进土地流转的同时，要努力应对好农民流转土地后生活水平是否能得到保障的问题。一是要协助土地流转的经营者应对自然和市场两方面风险，因此，建立与土地流转相关的配套服务就成为提高土地流转经济效益的必然要求。二是积极主动的加强与土地流转有关部门(如财政、劳动保障等)的协调合作，为农村土地流转规模化发展制定具体方案。三是要进一步完善农村养老、失业、医疗卫生等一系列的社会保障体系，制订农村失地农民就业和生活保障方案，避免土地流转后，流转农民的生活水平下降。

[1] 盂贤娴. 地方政府、国家政策与土地流转[C]// “决策论坛——科学决策的理论与方法学术研讨会”论文集(上). 北京：决策与信息杂志社，2015：14-15.

[2] 杨兴平，付志宇. 农村土地流转问题及对策研究——以四川省为例[J]. 中国发展，2014(2)：51-57.

Predicament on the Rural Land Circulation in Fujian’s Mountainous Areas and Its Countermeasures——A Case of Jiangkou Village in Nanping

DENG Lei, ZHU Chao-zhi

(1.JinshanCollege,FujianAgricultureandForestryUniversity,Fuzhou,Fujian350002,China;2.InstituteofRuralDevelopment,FujianAgricultureAndForestryUniversity,Fuzhou,Fujian350002,China)

The rural land circulation in Fujian’s mountainous areas had small scale and slow speed, the reason for which was the restriction of various factors such as natural environment, social environment, etc. With the rapid development of rural social economy at present, it was quite necessary to improve the speed and expand the scale of land circulation in mountainous areas. On the basis of the investigation on the status quo of land circulation of Jiangkou Village in Nanping, this paper analyzed the problems existed in land circulation including low input-output ratio, poor information flow, imperfect system and mechanism, incomplete policy, etc. And then some countermeasures were put forward to promote the normalization and standardization of rural land circulation in mountainous areas.

Fujian’s mountainous area; rural area; land circulation; predicament

2015-02-13

邓蕾(1994-)，女，研究方向：农村土地问题. E-mail:836723511@qq.com

朱朝枝(1963-)，男，教授，研究方向：农村发展规划. E-mail:3796826@163.com

2014年国家级大学生创新训练计划项目(201414046007)

10.16006/j.cnki.twnt.2015.04.011

F321.1

A

1637-5617(2015)04-0048-04