论行政承诺的法治化*

2015-02-12彭小霞陈建

云南行政学院学报 2015年6期

关键词：机关行政主体

彭小霞，陈建

（江苏师范大学法政学院，江苏徐州，221116）

论行政承诺的法治化*

彭小霞1，陈建2

（江苏师范大学法政学院，江苏徐州，221116）

近年来，我国各级行政机关在大力推行行政承诺的过程中频繁出现虚假承诺、过度承诺或诺而不践等违法行为，严重侵犯了相对人的合法权益，削弱政府的公信力。因此，本文从行政承诺法治化的必要性入手，通过对我国行政承诺的现实践履和具体表现形式进行梳理，在此基础上分析我国行政承诺法治化过程中存在着缺乏明确的法律规范、程序机制缺失、救济力度小等问题，在分析公众对行政承诺的目标期待与现实障碍的基础上探索行政承诺的法治化。

行政承诺；行政法治；信赖保护；公众参与

一、问题的提出

随着政府的社会管理模式由“管理”到“治理”的变迁，相应的政府行为模式也由传统的秩序行政、命令行政向给付行政、服务行政等现代行政转变，行政承诺作为一种柔和灵活的现代行政方式逐渐应运而生，并越来越受到各级行政机关的青睐。在推进服务行政、民主行政，构建服务型政府的过程中，各级行政机关纷纷运用服务承诺制履行职责，虽然取得了一些成效。但由于缺乏相关法律的规制，使得行政机关在在履诺过程中的作出了大量的虚假承诺、过度承诺和诺而不践的违诺行为。这些违诺现象的屡屡发生，不仅反映了一些地方的党政领导缺乏法治理念，更折射出部分政府官员对公民、法人和其他主体权益的漠视，其行为与党和政府大力倡导的建设法治社会的目标背道而驰。因此，对行政承诺的法治化进行研究，不仅有利于完善行政行为理论体系，而且有利于树立良好的政府形象、提高行政效率、以及实现行政目标，促进和谐的行政管理关系的形成。与此同时，现有学者大多立足于法律性质、法律责任、司法审查或信赖保护原则等角度去研究行政承诺，而缺乏对行政承诺宏观上的梳理和行政承诺的整体研究。鉴于此，笔者在现有研究成果的基础上探索我国行政承诺法治化的必然之路。

二、行政承诺法治化的必要性

（一）从行政法理论上考察，是信赖保护原则的内在要求。

行政承诺作为行政主体自我拘束的一种行为，无法援引行政组织法和行政行为法的相关规定来保障行政承诺的履行。这就导致实践中大量行政承诺的贯彻不力及运行偏颇以及各种违诺现象的层出不穷，不仅严重侵犯相对人的合法权益，还引起政府的信任危机，更为严重的是可能危害整个社会信用体系。“有权利必有救济”，法律规范缺位的情形下，法律原则便发挥着规范和制约行政承诺的作用。

信赖保护原则作为德国行政法的一个重要原则，是指行政相对人对行政机关的行政行为已经

*本文系江苏省高校哲学社会科学基金项目“江苏省深化大部制改革的路径研究”（2013SJB6300033）、江苏省社科规划基金项目“大部制视阙下行政协调机制研究”（14ZZC003）的阶段性成果。产生值得保护的信赖利益，行政机关不得以除公共利益以外的其他理由随意变动这种行为，如果确因公共利益必须变动，则应补偿有损失的一方。信赖保护原则是对政府公信力的有效约束，尤其是对行政承诺这种非强制性，授益性的自我拘束的行政行为，更需要信赖保护原则的有效约束和规制。信赖保护原则对行政承诺的规制表现在以下几个方面：首先，当行政主体一旦作出行政承诺的意思表示，根据行政行为公定力的效力原理，行政承诺已经具有法律效力，行政主体不得随意的作出撤销和变更，相对方此时可根据对行政承诺的信任形成信赖利益。其次，行政主体作出承诺的意思表示后，事后发现有违法情形存在，应当适用授益行政行为撤销的相关规则：如果相对人有过错，可撤销该行政承诺；如果撤销该承诺所维护的公共利益大于相对人正当的信赖利益，则本着公共利益优先的原则撤销该承诺，但是应对相对人合理赔偿，且合理赔偿必须在承诺撤销前；如果行政相对人的信赖利益大于撤销所欲维护的公共利益，从保护相对人合法权益出发则应确认该违法行政承诺仍具有拘束力，行政主体必须履行义务［1］。再次，针对合法的行政承诺因情势变更被行政主体废止的情形，如在行政承诺作出后尚未履行或正在履行期间，因国家政策或法律规范发生调整而不能履行，则适当补偿甚至可不补偿相对人。因为政策或法律规范的调整会有法定程序如通过向社会广泛征求意见、形成草案或试行一定时期，相对人对此已有了足够的心理预期，如此行政相对人对行政承诺的信赖强度较低，其信赖利益的损失会减少甚至自我已弥补。

（二）从行政法实践来考量，是防止行政承诺滥用，维护相对人合法权益的必然要求。

法治社会的良性运行的重要特征，是私权利和公权力之间保持平衡，换言之，公民合法权益的行使得到保障，政府公权力运行受到规制。行政承诺的功能是与法治目标一致的，而对行政承诺加以规范和完善，是平衡公民权利和政府权力这一对矛盾的有效途径［2］；反之，行政承诺缺乏法律规范之约束，则成为公共权力肆意侵犯公民权利的利器。在实践中，由于行政承诺缺乏明确的法律规范的制约，使得各级政府滥用行政承诺，其具体表现在：一是违法承诺。行政机关的违法承诺既表现在承诺内容的明显违法，如作出超过法律规定的时效承诺；也表现在行政机关越权作出承诺，如地方政府为招商引资作出本应是中央才有权减免的税收。二是虚假承诺。实践中行政机关为追求政绩或提高GDP，承诺明知办不了的事或者在承诺作出后随意撤销或变更自己的承诺，其结果就是诺而不践，言而无信，使政府失信于民。三是过度承诺。随着不同类型服务承诺在各行各业甚嚣尘上，行政机关也纷纷仿效，许多行政主体超越自己的职责盲目承诺、胡乱承诺。而行政承诺是行政裁量权的一种运用，行政主体不受控制的裁量权的无限发挥，不能确保承诺的稳定性和延续性，使得其承诺的效果适得其反，不能取信于民。行政机关滥用行政承诺，不仅是对政绩的扭曲，相对方权益的侵害，而且还带来政府公信力的下降，法治的践踏和执政基础的侵蚀等严重的后果。

行政承诺在实践中滥用所带来的严重危害后果使行政承诺法治化成为必要，必须将行政承诺纳入法制化轨道，规范行政承诺行为，塑造行政承诺机理，构建行政承诺服务体系。

三、对我国行政承诺法治化的整体考察

（一）行政承诺在我国的践履历程

我国的行政承诺是在社会服务承诺制基础上发展而成的。1994年6月，山东省烟台市建委为打造良好的政府形象，率先在烟台市建委系统实施以公开办事内容、办事标准、办事程序、办事时限、明确赔偿标准等为内容的社会服务承诺制。这种社会服务承诺制由于借鉴了香港公共服务承诺制的成功经验以及结合了本地公众的实际需求，因而其推行取得了很好的社会效果。1996年5月，国家建设部、国务院纠风办在烟台联合召开会议，推广社会服务承诺制度的经验［3］。1997年，地处湖北省鄂州、黄石两市结合部的杨叶镇为改善治安状况差，发展当地经济，针对本辖区内严重影响投资环境的敲诈勒索、聚众哄抢的两类案件，派出所以和一位湖南客商签订治安承诺责任书为契机，逐渐推广与辖区单位签订治安承诺责任书，承诺如果企业被他人敲诈、勒索、哄抢、强卖等，造成的直接财产损失由派出所先予全额赔偿［4］。此举的成功经验也被称为是“杨叶模式”，而受到各地单位的学习借鉴。

在行政承诺的初期推广过程中，行政承诺主要限制在铁路、邮政、供水、供热、供电等行政垄断部门。这些公共服务部门的共同特点是缺乏有效的市场竞争机制，其服务质量和服务效率低下，引起了社会公众的普遍不满，行政机关认识到自身存在的问题，通过借鉴吸收企业的服务精神和承诺宣示来克服发展的困境。现在的行政承诺早已超出先前的范围，涉及到人民生活的方方面面。到2000年，随着行政承诺在全国范围全面推广，政府承诺的领域也不断拓宽、承诺的内容不断完善、承诺的方式也不断创新。

（二）我国行政承诺的表现形式

作为一种新型的行政行为方式，行政承诺因其运用的温和性、灵活性、自愿性等优势，被经常地、广泛地运用于行政管理各领域，包括公安①震惊全国的马加爵案中，由于马加爵在杀人后畏罪潜逃，为了早日将其绳之以法。公安部悬赏20万寻找其下落。后三亚市市民提供马加爵下落线索，公安部门成功将其抓获，而获得了20万元奖金。、教育②海南省万宁市111名师范毕业生均是1999年7月至2001年7月间毕业于海南省各师范院校的学生，属国家指令性计划招收的学生。毕业时，他们按规定持省教育厅发给的《师范专业毕业生就业报到证》到万宁市教育局报到。教育局接收111名师范毕业生的报到证后，没有执行当时教育局招生时向学生所作的承诺，而是以财政困难和教师超编为由拒绝对学生做出就业安置和工作安排。这111名学生毕业后由于没有得到及时妥善安置，因此无法落户，至今仍是“黑户”，遂将万宁市政府和教育局告上法庭。参见：http：//www.lawyee.net/ Case/Case_Hot_Display.asp？ChannelID=2010200&Lang=1&RID=16446、企业管理③在市场经济大潮中，政府为加快国企改制的步伐，提高企业的活力，通过做出减免税收、增加企业职工生活补助等行政承诺的方式取得被改制企业的信任。等。通过多年的发展，行政承诺已经具有了多种表现形式，主要有以下几种：

1、行政悬赏。行政悬赏是行政主体在行政活动中，由于所需的信息的不足，而采用向社会悬赏的方式，为激励知悉有关情况的相关对人积极提供线索，承诺对提供线索的行政相对人以物质利益或其他精神奖励的行为。其表现形式如：工商部门悬赏举报，如某市工商局为了加大对制假、造假行为的打击力度，实行有奖举报制度，他们在媒体上公开承诺，凡提供造假线索并查证属实的，按罚没总额的5%给予奖励［5］。也有公安机关悬赏侦查，如在震惊全国的周克华案中，湖北省公安厅发布悬赏公告：对于提供线索，公安机关奖励人民币50万元［6］。还有政府悬赏招商，各地为了引进资金发展本地区的经济，纷纷制定优惠政策承诺对符合条件的行为人给予直接的物质利益或其他的优惠条件。如四川省制定的招商引资政策中，承诺对于外商投资的企业在税收上减免，土地和矿产资源利用方面实行优惠［7］。

2、时效性承诺。时效性承诺是指对于某些具有时效性的行政活动，行政主体向特定相对方承诺在规定时间内完成某项任务。实践中，时效性承诺主要针对具有行政许可或审批权的行政机关，如户籍管理、土地使用审批、营业执照许可等。这些行政管理行为如果不在特定时间作出，将会妨碍相对人合法权益的行使。事实上，相关法律对涉及办理这些审批和许可的时间作出了明确规定，但有些行政机关为了提高办事效率和树立良好的政府形象，对自身作出更高的要求，向行政相对人作出少于法律规定时间的承诺。如河南省公安厅公开允诺，户籍变更时间由原来的三十五个工作日缩短到二十个工作日，对于复杂、疑难户籍由五十个工作日缩短到三十个工作日；网络民警二十四小时值班，接到交通事故报警五分钟内出警等［8］。时效性允诺是行政机关在实践中经常用到的一种程序性允诺形式。

3、服务性承诺。服务性承诺是行政机关作为服务主体对服务对象公开服务理念、方式、内容和标准，并且作出承诺，愿意接受社会大众的监督。服务性承诺看似是行政主体对自身行为的约束，但是它并没有创设出新的具体权利义务形态，除非有相应的行政决定将其具体实施，否则它自身并不当然产生特定义务，也没有当然的法律效力。例如新余市劳动和社会保障局就其服务方法、态度和工作实效做出公开服务承诺。其内容摘要如下：“（三）创建文明窗口，提供热情服务。……必须仪表整洁、举止文明、礼貌热情、服务周到，对办事人员做到一张笑脸相迎、一声问候相慰、一杯清茶相待、一张椅子相让、一句再见相送……”［9］。

4、宣言性承诺。宣言性允诺的内容都具有原则性和宣言性，允诺的内容中不具有具体的实施措施，一般都是行政主体为了宣传方针政策，内容涉及文明执法、依法行政、高效行政、服务行政等。这种承诺大多具有口号性和宣誓性，可操作性不强。

（三）行政承诺法治化过程中存在的主要问题

在实践中，行政承诺的多样化，反映了我国行政机关越来越注重行政效率的提高和责任意识的培养，政府的公共服务质量有了明显的改善。虽然行政承诺的运作在一定程度上提高了政府的公信力，树立了政府的权威，也缓解了政府和民众紧张的关系，但由于缺乏相应规制，其实施也出现了一些偏差。

1、行政承诺方面的法律规范欠缺。行政承诺作为一种服务性、柔和性的行政行为，是近些年行政主体为适应社会需要而采取的新型行为方式模式。关于行政承诺的法律规范除了最高人民法院于2004年发布的《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》之外，没有其他法律规范来规制行政承诺行为。对什么样的事项可以作出行政允诺、以及行政允诺的范围、奖励的幅度都没有法律规定，其法律规制的空间比较宽松。这就导致行政承诺的内容模糊，对行政机关缺乏必要的法律约束力，行政机关随意承诺、诺而不行之行为经常发生。实践中大量的行政承诺都是口号式的承诺，以行政公开来代替行政承诺，其内容一般都比较空泛，没有实际实施的可行性。行政机关的这类承诺并没有在法律之外为自己设定额外的义务，只是把法定职权以公开的形式作出宣示和介绍。另一方面，行政承诺的标准规定不明确，实践中行政机关在承诺的标准上习惯使用“通常”、“一般”的表述，使行政主体在遵守承诺标准上有很大的自由空间，行政机关实施起来就没有一个统一的标准，同时也不便行政行相对人对行政机关的监督，反而会使行政机关以此来规避责任，为其诺而不践提供了条件。

2、行政承诺程序机制缺失。一是行政承诺的作出缺乏公众参与程序。行政承诺一般以政府文件的形式作出，从制定到出台，体现的都是行政主体单方意志，相对人通常在行政承诺公开后才得以知道其内容，存在着相对人参与度不高的问题。而且，行政承诺的作出除相对人参与不足外，第三人的参与也被排斥。“第三人没有适当参与，行政机关和受领人通常会保守许诺的秘密”［10］。现代行政强调的是民主行政，政府决策的科学性的前提是保证公众的参与。二是行政承诺的公开存在瑕疵。一方面在内容公开上存在部分隐瞒，没有充分、全面和真实的提供影公开的内容；另一方面将应对社会公众公开的行政承诺只对内部人公开，使其在同相对人的竞争中处于有利地位，使相对人的知情权和公平竞争权受到损害。三是行政承诺的运作缺乏监督程序。现行对行政承诺的监督方式往往是上级部门对个案的处理，缺乏系统性和规范性。在实践中相对人对行政机关作出的承诺不满，向上级主管部门投诉或提出意见，上级主管部门一般是针对被举报的承诺进行调查核实再作出处理，举报一起查处一起的个案处理方式不但降低了行政效率，而且监督效果令人质疑。

3、行政承诺救济力度小。行政承诺缺乏具体明确的法律规制，为行政主体借种种“缝隙”不践行诺言，甚至违法履行承诺侵犯相对人的合法权益制造了条件和提供了空间。根据行政法上的信赖保护原则，制定承诺的政府机关违反承诺给相对人造成损害，如果非因相对人的过错，政府机关就应承担相应的赔偿法律责任。但行政机关在为自身设定义务时却通过各种方式逃避责任，例如在承诺书里不提违诺责任或者对违诺责任规定模糊。例如：有些承诺书列举了各项承诺的内容，而对违反承诺后行政主体应承担何种责任却存在空白；即便承诺书中规定了相关责任，也仍旧存在责任主体无法认定、认定后该负多大的责任问题［11］。行政承诺的作出，未对违法行使行政承诺的行政主体规定相应的惩治措施和法律责任，也未对相对人提供相关的救济渠道和措施，使得行政承诺的有效性大打折扣。

四、行政承诺的目标期待与现实障碍

（一）社会公众对行政承诺的目标期待

现代行政法所倡导的政府与公众的服务与合作关系的形成，是建立在公共利益与个人利益的一致性基础上，它要求政府必须规范自身的行为，以赢得公众的信任、支持和配合。正是在这种服务行政、给付行政的现代行政理念和行政模式下，社会公众对行政承诺怀着极大的热情，持肯定和支持的态度。其目标期待在于通过有效参与行政承诺的制定和实施过程，促进行政机关积极践诺履诺。公众要求有效参与行政承诺的制定和实施过程，实际上是对行政机关的一种不具有法律强制性的道德义务，其具体要求表现为：一是承诺形成前的知情权。行政机关要将拟作出行政承诺的内容形成草案文本向公众公开，承诺内容的法律依据、制度设计及公民的权利和义务都要一并公开，以此保障公民的知情权。二是承诺形成中的参与权。行政主体在作出承诺过程中应通过座谈会、听证会等形式吸引公众的参与，让公众充分的表达意见和建议，保障公民的利益表达权。三是行政承诺形成后的监督权。行政承诺形成后就必须付诸实施，行政机关对公众提出的承诺在实施存在的问题提出的意见、建议是否采纳要予以说明、解释，并将整改方案向公众公开，让公众的监督权落到实处，这是行政承诺能否有效实施并发挥作用最关键的一环。

行政承诺行为虽然是行政机关单方面实施的行政行为，但是它需要行政相对人的同意或者协助才能实现其预定的目标。社会公众正是通过有效参与行政承诺的形成和实施过程中来保证行政承诺的质量和行政机关的履诺践诺，避免假诺违诺等严重降低政府公信力、损害相对人信赖利益的违法现象发生。

（二）公众的目标期待实现的现实困境

公众通过行政承诺行为积极参与行政活动，是行政承诺得以在现代市场经济和政治民主条件下立足的一个重要因素，同时也是行政承诺行为能够成为丰富法治行政的深层原因。因此，社会公众对行政承诺的目标期待与行政机关实施行政承诺的价值追求并不矛盾，甚至可以认为公众的目标期待内在于行政承诺的价值意蕴之中，但为何行政承诺在实施中屡屡违法侵犯社会公众的合法利益呢？笔者从微观层面的行政承诺的实施主体和承受对象角度来考察，将其概括为两个方面：

1、行政承诺的实施过程受行政机关动机的支配。根据美国学者R·肯特·韦弗（R.KentWeaver）的观点，决策者的动机有三种，即追求好评、追求合理性政策和回避责难（blameavoidance），他通过研究发现，决策者通常并不是追求好评最大化而是追求责难最小化的人。因此，与获得好评或者合理性政策相比，决策者更优先考虑的是回避责难［12］。韦弗教授的决策者动机理论不仅适用于决策形成过程中，同样也适用于决策的实施过程中。以行政承诺为例，行政机关做出行政承诺通常为了获得公众支持和认可，树立服务政府、责任政府的良好形象，但承诺做出容易履诺难，特别是行政机关在做出超越自己职权范围的行政承诺时，行政机关为回避主管部门的责难，采取对公众违诺的方式来确保自己的政治前途。这是因为在我国，“公众的满意度对行政机关负责人的政治前途通常并不具有决定性的作用，这使得回避责难所针对的并不是一般社会公众而是对官员升迁有决定权的机关，在这种情况下，行政机关领导对公众意见并不敏感，在决定是否应该讲某项行政承诺予以兑现时，考虑比较多的是政治上利与弊的衡量”［13］。

2、社会公众的运动式参与。公民积极有效参与行政承诺的制定和实施过程不仅能形成有效的宣泄机制，消除政府与民众的隔阂、增强社会的凝聚力，还能形成有效的监督机制，促进行政行为的防错和纠错机制的形成。以制度化的眼光观察社会公众参与行政承诺的各个环节，运动性和随意性是其主要特征，具体表现在：首先，公众参与的无规则性。在行政承诺无明确法律规定的情况下，社会公众参与行政承诺的方式、步骤更是无明确的法律法规依据，目前对公民参与活动一般是以笼统的形式要求民众参与，对公民参与的程序没有规定。其次，公众参与的临时性。政府对公民参与的不重视，一般更倾向于由专家进行论证和讨论，并没有针对公民参与建立长效机制。再次，公众参与的形式化。行政机关在做出行政决策和实施行政承诺过程中，民众的参与仅仅是为了形式化的需要，大多强调参与人数与规模，对于公民参与活动没有进行相关的评估与总结，甚至连公民参与活动的具体目标都模糊不清［14］。社会公众对行政承诺的制定和实施过程中的运动式参与直接导致行政承诺实施的运动化。

五、我国行政承诺法治化的构建

行政承诺法治化是一个渐进的过程，具体制度的完善首先需要在主观上澄清与行政承诺法治化相关的一系列认识问题。因篇幅所限，笔者在这里择取争论较大的两个问题，以期能进一步深化认识。

（一）澄清两个方面的认识

1、如何认识法律对行政承诺的约束力。行政承诺作为一种非强制性的授益性行政行为，尽管是在没有具体法律规定的情形下做出，但也不能逃逸出行政法治的范畴之外，法律对行政承诺是有拘束力的。法律对行政承诺的拘束力体现在：首先，行政承诺不得与现行法律规则相抵触。行政主体不得超越行政机关组织法规定的权限作出承诺，也不得违背行政行为法的强制性规定做出违法承诺，只有在完全没有法律规定的情况下并出于社会管理的需要，行政机关可在职权范围内做出合理的承诺。其次，行政承诺要受行政法基本原则的拘束。除上文提到的行政承诺要符合信赖保护原则和平等对待原则的约束外，行政承诺还不得违背禁止反言原则、比例原则、法律优先原则等。在社会分工日益精细、社会成员的利益冲突日益争夺，行政手段专业化技术化增强，公众对行政的依赖程度与日增多的现代社会，行政机关在做出和实施承诺过程中坚持这些原则是必要的［15］（P1）。

2、如何把握对行政承诺之裁量判断的约束力度。与一般的规制行政行为相比较而言，行政承诺由于其行为效果上的授益性和行为形式上的灵活性，而使其具有相对较为宽松的法律拘束性，行政机关对于是否作出行政承诺、作出怎样的行政承诺以及是否履行行政承诺和怎样履行行政承诺都具有较强的自主决定性——也就是我们常说的行政裁量［16］。从实际情况来看，行政机关在实施行政承诺的裁量行为也很少受到必要的法律约束。这是因为行政管理需求的多样化和不断变化的现实必然要求行政机关采取灵活和弹性的行政承诺方式来弥补法律规定之不足。但是，行政承诺之裁量权过大又会产生裁量权的滥用作出越权承诺、过度承诺、虚假承诺、违反承诺等危害公众权益的违法行为，与法治社会之精神相违背，如何解决这一问题？首先，按照行政行为合法性要求对行政承诺的行为要件作出适度的法律规范，包括行政承诺的主体合法、权限合法、内容合法，适度的界限可保证行政承诺裁量权的合法、合理、公正行使。其次，通过听证、协商、告知、说明理由、民众参与、行为过程公开等程序安排来建立相应的监督和救济机制。行政承诺的裁量权之约束是行政法实务和理论均未解决的问题，笔者在次仅作抛砖引玉之作用，还需进一步深入研究。

（二）法律制度上的完善

1、加强对行政承诺的立法控制。加强对行政承诺的立法控制是对行政承诺进行事前约束的一种预防机制。从行政承诺的实际运行来看，通过制定统一的行政承诺法律规范来约束行政承诺的制定和履行是非常有必要的。这是因为，虽然时下各地行政机关出于各种目的都在大力推行行政承诺，但由于缺乏统一的法律规范的制约，造成某些行政机关漫天允诺、允诺无度，不仅侵害了相对人的合法权益，也削弱了政府的公信力。所以通过借鉴国外政府推行行政承诺的优秀成果，总结我国行政允诺推行过程中的经验教训，由国务院制定统一的《行政承诺条例》，在条件成熟的情况下可以由全国人大制定全国统一的《行政承诺法》。《行政承诺条例》可对我国行政承诺的原则、范围、形式、主管机关、允诺程序、违诺责任等作出基本规定，只要使行政主体在实施行政允诺的过程中有一个大体的框架可依就可，各地可根据本地实际情况在不违反《行政承诺条例》的基础上制定实施细则。《条例》的基本性规定既可把行政允诺行为框定在法律的框架之内，又给行政主体结合当地情况灵活制定允诺留下裁量的空间。

2、完善行政程序。行政承诺必须经过一定的程序作出才能保证承诺的兑现。其具体程序如下：一是制定行政承诺。行政机关在作出行政允诺之前，必然要通过听取相关人员的意见、聘用专家进行评估、向上级机关汇报所承诺事项的情况等方式对所承诺的事项进行研究、调查，然后在充分权衡各方面的建议和意见基础上制定行政承诺。二是审查行政承诺。对于拟定行政允诺事项，为保证其科学性和合法性必须进行一定程序的审查。首先是审查主体的确定，本行政机关负责人可以审查一般事项，而重要事项或者会有重大影响的事项必须由上级行政机关审查。其次，审查内容的确定，主要是对行政承诺可行性、必要性进行审查，在此基础上审查行政承诺合理性和合法性。三是向相对人告知行政承诺。行政承诺确定后，必须向相对人进行告知，否则行政承诺对相对人不产生效力。行政主体应该通过媒体、书信等方式向相关人员告知做出行政承诺的法律依据、满足行政承诺的条件、行政允诺的有效期限等。四是兑现承诺。相对人完全符合行政承诺的条件下，行政机关必须完全履行和兑现行政承诺；相对人部分满足行政承诺的条件，行政机关应严格评估这种部分满足与行政承诺的关联度，根据关联度的强弱来兑现承诺。

3、健全司法救济制度。司法救济是相对人权利救济的最后屏障。在行政承诺的运行过程中，要发挥司法救济制度对行政机关的约束和相对人的保护的作用，笔者认为必须明确司法审查的对象、司法审查的内容、司法审查的依据和举证责任。一是对于司法审查对象而言。一方面是明确行政承诺本身能否提起诉讼。实践中行政承诺一般是以规范性文件的形式作出，而我国行政诉讼法将抽象行政行为排除在受案范围之外，所以相对人不能直接就行政承诺提起诉讼；另一方面，对违反行政承诺的行为能否提起诉讼。最高人民法院发布《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》中，明确规定可以对其提起行政诉讼。二是司法审查内容的确定。相对人因为行政主体不履行允诺的行为起诉到人民法院后，法院主要审查以下几个方面：第一，相对人的利益是否受损，这种利益既包括实际利益也包括预期的可得利益。第二，行政主体作出的承诺内容的合法性，包括实体上有无违反法律的规定、超越职权、滥用职权，程序上有无公众的参与和监督等情形。第三，大部分行政承诺的履行是以对相对人提出某种要求为前提的，所以法院应审查相对人是否完成了承诺中提出的条件和任务，只有达到了所要求的条件，才能向行政主体主张承诺的利益。第四，行政主体是否履行了承诺。行政主体不履行承诺的原因比较复杂，不同的情形下责任承担的方式不一样，所以法院应根据不同的情形做出合理的判断。三是司法审查的依据。我国行政诉讼法将法律、行政法规作为审判的依据，而将规范性文件排除在外。那么，对于行政承诺争议引起的诉讼是否有例外呢？易言之，行政承诺争议引发的行政审判能否以规范性文件为依据？行政承诺争议以行政机关不履行或违法履行行政承诺，其实是行政主体违反行政主体制定的规范性文件或者先前的行政决定。进一步的追问是，法院能否以行政承诺本身作为裁判依据呢？最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第62条规定，人民法院可以引用合法的规章及其他规范性文件。笔者认为为实现监督行政主体切实履行承诺的目的，作为抽象行政行为的行政承诺可以被法院引用［17］。四是举证责任的认定。行政承诺所引发的争议不同于一般行政行为采取的“被告负举证责任原则”，因为行政承诺诉讼中，行政相对人是行政承诺的受益人，行政相对人的行为能否满足行政承诺设定的条件决定着行政承诺的价值目标，其举证的能力显然优于作出行政承诺的行政机关。行政承诺是公法上的债权争议，可以比照民事债务争议中“谁主张、谁举证”的原则，相对人应该举证证明自己提出的诉讼请求［18］。

［1］齐建东：试论行政承诺的法律治理——信赖保护原则视角下的考察［J］，云南行政学院学报，2012，（4）.

［2］张基奎：行政承诺的法理学分析［J］，中国矿业大学学报（社会科学版），2005，（2）.

［3］刘烁玲：行政允诺及其法律控制［J］，行政与法，2008，（7）.

［4］余凌云：从行政契约视角对“杨叶模式”的个案研究［J］，公安大学学报，2000，（4）.

［5］李克、宋才发：行政侵权案例［M］，北京：人民法院出版社，2004.

［6］参见：湖北省公安厅发布悬赏通告50万元缉拿周克华［EB/ OL］，http：//news.163.com/12/0814/09/88RVJ9IC0001124J.html.

［7］参见：四川省招商引资优惠政策［EB/OL］，http：//www.scgw. gov.cn/FrontPage/HTML/NewsView.asp？ID=29600.

［8］参见：河南省公安厅向社会公开承诺办理八件实事［EB/OL］，http：//dfcn.mzyfz.com/detail.asp？dfid=3&cid=45&id=4051.

［9］参见：市劳动和社会保障局公开服务承诺［EB/OL］，http：//www.xinyu.gov.cn/content/2008/11/01/61617.htm.

［10］［德］汉斯·丁·沃尔夫等：行政法［M］，高家伟译，商务印书馆，2002.

［11］李婷婷：规范行政承诺的几方面思路［J］，理论探索，2012，（1）.

［11］参见R.KentWeaver：ThePoliticsofBlameAvoidance［J］，JournalofPublicPolicy，1986.