广州美丽乡村建设及其内生机制研究

2015-02-12付伟浙江大学公共管理学院浙江杭州310058

探求 2015年3期

□付伟（浙江大学公共管理学院，浙江　杭州　310058）

广州美丽乡村建设及其内生机制研究

□付伟（浙江大学公共管理学院，浙江杭州310058）

美丽乡村建设是以生态文明为主要突破口，破解新时期“三农”发展难题、推动城乡统筹进程的重要战略部署。广州美丽乡村建设具有强烈的新型城市化目标指向，借助于财政资金和政策体系的支撑作用，历经近两年的试点实践，已经具备向着力培育村庄内生发展机制新阶段转化的优势和条件。

广州；美丽乡村；内生机制

一、美丽乡村建设的历史价值与基本思路

美丽乡村建设是新时期对社会主义新农村建设战略思想的创造性发展，是以推动生态文明为主要抓手，以加快农业现代化和新型城镇化为双核动力，以壮大集体经济、促进农民增收为根本旨归，以实现公共服务均等化、夯实城乡统筹发展基础为重要愿景，以公共财政输血方式激活村庄肌体造血功能为基本模式的庞大系统工程。作为一种在自上而下的国家权力推动与自下而上的基层社会创新的彼此呼应中逐渐清晰的乡村建设思路，美丽乡村建设对于进一步畅通公共资源的输送渠道，找到乡村发展与市场经济对接的准确角度，避免乡村社会陷入片面城镇化的迷惘与持续空心化的穷途中，具有重要价值。

通过对“美丽”一词内涵及外延的丰富与延展，村容村貌整治与美丽乡村建设之间已无法简单划上等号。无论是对制度的设计者、执行者，还是政策的参与者、受益者而言，美丽乡村建设的重心理应落在盘活乡村固有资源，进而缔造介于完全城镇化与纯粹农耕文明之间、一种奔跑于现代化征途上的新型农村建设模式。以村容村貌改观为显性标识的外在修复和以公共服务量质齐增、居民幸福指数显著提升为实质成果的内在塑造——美丽乡村建设试图解决的，是乡村发展中长期以来扭结在一起的诸多矛盾，特别是这些矛盾背后对于来自公权的乡村治理思路的现实拆解与动力消耗。此前，虽然公共财政资源循着不同的制度管道被源源不断地向农村输送，但或由于其所依托的政策平台存在内容稀缺的弱点而导致形式主义的严重泛滥，或由于村庄内部混乱而引发制度能量的无谓浪费。在当前乡村发展的政策支持体系中，美丽乡村作为一种位居枢纽地位的治理概念，基于其上的公共资源盘子越来越厚实，并正在成为“美丽中国”战略思想引领下对新时期城乡共生共存共发展格局的再一次审视和探索性诠释。

无论是以国家政权为后盾，还是以知识分子为主角，无论是资本主导的市场行为，还是强调民主的社会自觉，任何乡村建设战略都必须能够与村庄传统相契合为基本前提，必须以因势利导把握村庄发展动力喷涌方向为重要原则。换言之，在尊重法治精神与制度权威的前提下，乡村建设政策必须实现本土化，方能最大限度发挥效能。虽然其中难免出现的修正难以获得来自制度推动方行政机关的完全认可，但这种与权力公共性之间的矛盾看似不可调和，其实却可以轻松化解于地方政府实事求是、因地制宜的理政智慧中。须知，任何对于乡村治理的僵化制度输入必将无法实现与乡村固有资源之间的有效约取。美丽乡村建设既为国家宏观战略，又能够落于大江南北，在浸润于不同气候、人文的土壤中生根发芽，一方面得益于粗线条勾勒下的制度包容，另一方面更与地方政府的主动与创造性行动密不可分。

广州市美丽乡村建设的经验价值首先在于其强烈的城乡统筹意识和明确的新型城市化指向。广州市委市政府不仅将美丽乡村建设纳入了新型城市化发展的总体规划和布局中，成为一揽子政策体系的有机组成部分，更在建设过程中注重通过对村庄基础设施建设的升级改造使其具备融入广州城市发展综合体的条件。在此背景之下，美丽乡村建设试点村庄除了获得了来自市、区（市）等各级财政的强劲供给之外，更为重要的是与都市农业、休闲旅游等城市立体发展格局实现契合，并在对岭南特色这一文化特质的强调中，坚守着广州美丽乡村婉约与灵动的品格。不过，刚刚起步的广州市美丽乡村建设同样面临着如何建立并维持内生机制的问题。如何下活产业兴村和农民增收这两盘棋局，成为美丽乡村建设成败的关键。

二、美丽乡村建设内生机制的内涵及意义

美丽乡村建设，通过对乡村理想形态的目标设定，以生态文明为切入，串联起一系列乡村发展问题，在内外联动中蓄积乡村实体在市场经济与城乡统筹中实现可持续增量发展的必要动能。归根结底，便是内生机制培育问题。

所谓内生机制，是指在获得外力输入之后，美丽乡村创建村庄能够形成不再主要仰赖行政力量等非自体资源支持，而更多依靠自身经济社会资源存量和增量，借助于市场力量实现常态发展并继续沿着美丽乡村建设目标路径不断前进的内在动力的生成与作用过程。具体而言，这种内生机制包括乡村特色产业的形成以及这一平台能够在未来可预期的时期内保持比较稳定的收益产出，并被基于公平原则分配给集体经济组织成员；而从系统论角度来看，创建村庄能够在城市化推进过程中融入而非游离于城乡有机体之外，并准确界定自身角色并发挥有效功能的同时，完成本身转型升级所必须具备的积累，亦是美丽乡村建设内生机制成熟的标志之一。

美丽乡村的内生机制首先来源于外力的投入和制度的创新，以摆脱村庄单纯依靠自身力量发展可能会出现的内卷化趋势。包括广州在内，国内许多地区的美丽乡村建设大体停留于政府主导、社会参与的阶段，被创建村庄仍然处于被动的接受者和被改造者位置。而内生机制的培育则要求，必须将村庄由对公共资源的单纯或主要消耗者，逐步转化为社会财富的积极创造者和产出者，并在这种“涅槃”中，越过收益与成本的平衡点，帮助村庄实现“增值发展”模式下的常态存在。

在城镇化狂飙突进的当今时代，还要不要建设乡村？这是很多地方政府在处理城乡关系时必须面对却往往不知如何回答的重大课题。而正是在对乡村建设意义和建设目标认识不足的情况下，相当一部分乡村建设政策往往忽视了村庄作为政治、经济、社会、生态共同体的复杂性，并割裂了诸种要素之间的联系，从而将乡村社会作为单一的经济活动参与主体与市场强行对接，甚至在“唯政绩论”的冲动下揠苗助长，设定不切实际的村庄发展目标。这种创建思路，或者导致前期投入成本过于高昂，或者难以拉动村庄内生动力引擎。虽狭小的局部利益获得了满足或增进，但对于社会整体而言，不吝纳税人的钱去钓“形象工程”的“金龟”，无疑是一条歧途。美丽乡村建设虽然同样遵循以财政资金为主体唤起乡村社会沉睡资源的思路，却应着眼于激发村庄发展的内生动力，并在村庄最广大成员的参与中，通过经济发展成果的显现带动村庄面貌的改善和人的素质提升。对于广州而言，有保障的公共资金固然是美丽乡村建设的“天时地利”，但生态文明的战略高度、社会资本的活跃流动、现代农业的迅猛发展、基层民主的稳步推进，都是可以充分利用和整合的要素。而只有以综合治理、整体创建的眼光加以审视，乡村建设之美才能由外而内、由表及里。

在中国，美丽乡村内生机制既可以外显为村庄整体经济实力的壮大，也可以呈现为部分或全体村民收入的提升，但内生机制本身无法被任何的单一指标所描绘和定义。无法逾越的制度框架在于，我国农村实行的仍然是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。在这个前提之下，内生机制效应可能的传导路径，仍然是美丽乡村建设政策红利所带来的、以村庄产业发展为纽带的对于村民福祉在中观和微观层面的增进。

三、广州市美丽乡村建设的现状、经验与问题

广州市美丽乡村建设启动于2012年。当年9月30日，广州市委办公厅、市政府办公厅印发《广州市美丽乡村试点建设工作方案》，在对2012年—2016年广州市美丽乡村建设进行总体部署的同时，确立了“规划建设有序、村容村貌整洁、配套设施齐全、生态环境优良、乡风文明和睦、管理机制完善、经济持续发展”，宜居、宜业、宜游的社会主义新农村的总体建设目标，提出了以人为本、民意为重，因地制宜、分类指导，生态优先、绿色发展的总体工作思路。

根据上述工作方案，4年中，广州将选择122条行政村（或社区）作为美丽乡村建设试点，涵盖乡土生态型、都市农业型、村庄整理型、古村落保护开发型和改制社区环境优化型五种建设类型。其中第一批选定的14条市级美丽乡村建设试点村，已经按计划于2013年底前完成创建工作。通过逐项验收，其中9条村被授予“广州市美丽乡村”称号，其余5条村由于乡村形态基本缺失，被纳入市民政局牵头的“幸福社区”建设规划之中。第二批27条村试点建设项目的投资已经于2014年4月份下达。

广州市美丽乡村建设坚持以增进民生福祉为基本引领，以新型城市化为重要导向和政策支撑，以财政资金投入与吸引社会资本参与为主要着力点，走出了一条多方协力、特色独具、动能凸显、成效卓著的美丽乡村建设新机制。特别是创造性地将美丽乡村与幸福社区建设进行无缝对接，在城镇化快速推进地区，探索通过转变治理模式提升治理水平。

具体而言，广州市美丽乡村建设的主要经验有：一是分类指导、因地制宜，在统一验收口径的同时，根据村庄的现时形态、地理位置、优势资源等确定不同的创建模式和创建目标；二是以城带乡、以工促农，注重将美丽乡村建设与新型城市化建设紧密结合起来，一方面在城市扩张步伐中留下一方田园牧歌的乐土，另一方面则通过村庄发展模式的现代化、集约化改造，为城市发展释放更多的土地和劳动力空间，在提升城镇化比率的同时进一步优化城镇化的质量和效益；三是规划引领、生态优先，明确将发展农村经济、促进农民增收作为美丽乡村建设的应有之义，而这正是美丽乡村建设内生机制最终成功建立的起点和基础——一方面借助美丽乡村建设补齐村庄规划的历史短板，另一方面则通过财政资金的输入及其代偿效应纠正和遏制部分地方和社会资金对城镇化的片面理解和过度冲动，并在这一过程中将生态附加值转化为吸引适宜产业落地乡村的环境优势，从而实现集体与个体利益的增进，为美丽乡村赢得最广泛的民意基础，使其自始至终充满活力和动力。

然而，广州市美丽乡村建设仍然处于起步阶段，试点成果虽不可谓不丰硕，但一系列不容忽视的问题也渐次暴露出来。其中一些带有普遍性、体制性特征的问题如果不能在短期内加以解决，不仅会降低财政资金绩效，缩短政策存活寿命，更会导致美丽乡村建设在此后一波又一波的乡村建设制度输入很容易被掩盖、遗忘，成为徒具躯壳的概念。这也决定了，从政策落地伊始，内生机制培育问题就必须摆上美丽乡村建设的议事日程。

广州市美丽乡村建设存在的主要问题是：

第一，财政资金投入力度仍不稳定，保障机制仍不完善。相对于第一轮创建，第二轮美丽乡村试点村庄建设项目财政投资总额虽然有所增加，但项均投资较第一轮下降41万元，下降幅度为16%。同时，目前美丽乡村建设专项财政资金虽然已纳入预算管理，但对该项资金在涉农资金中的占比及其增长幅度缺乏制度性规定，同时作为非经常性项目支出，其对于涉农资金的切割会否影响其他经常项目涉农专项资金的安全，也是值得关注的问题。

第二，土地、规划瓶颈问题突出，项目建设报批程序繁琐。无论是依靠财政资金进行基础设施建设，还是吸引社会投资参与美丽乡村创建，土地空间的释放和规划红线的撤除均是前提。在一些地方美丽乡村建设宏伟蓝图的背后，是用地指标上的巨大缺口。由于土地性质转用等目前仍然实行总量调控，美丽乡村建设在一些地方只能小打小闹，难以成行连片，形成规模优势。以白云区白山村为例，其美丽乡村建设规划经专业机构编制，曾获住建部肯定和奖励。该村已与某旅游企业达成合作开发都市周边旅游项目意向，但由于规划调整滞后、可建土地有限，只有少数项目得以动工，客家休闲谷、旅游酒店等项目至今难产。另一方面，即便规划、土地闸门开启，在项目建设过程中，繁复的报批手续和监管措施，虽然保证了财政资金的使用安全，但也影响了建设效率，而在验收压力的作用下，为赶工期降低质量要求的风险又会大大增加。

第三，建设差异性不明显，缺乏统筹规划和整体思维。许多地方一提起美丽乡村建设，便是栽花、种树、修凉亭、建公园，大搞休闲旅游。固然，广州庞大的市民群体成为都市周边旅游休闲市场源源不竭的客源，但一个健康市场需要的应是产品供给主体多元共存下的差异化格局。部分美丽乡村创建过程中无法摆脱村前公园、道路硬化加几个人造景点的窠臼，且大多是单打独斗，无法形成线路优势，在竞争激烈的旅游市场中难以真正立足。

第四，产业发展潜力挖掘不够，缺乏引导村民参与的利益纽带。目前，广州市美丽乡村建设仍然主要停留在改善村容村貌、推进公共服务下乡的初级阶段，还没能进入到将村庄资源与广阔市场实现有效对接的中高级阶段。然而，如果不能尽快找到适合村庄发展的项目落地，美丽乡村建设动力将被很快耗竭。一方面，应当继续鼓励农村剩余劳动力向城市转移，正视务工收入在农民家庭财产比例中的主体地位；另一方面，在引进项目时，应尽量考虑农村留守人口的就业需求，在使农民获得土地流转收益的同时，能够就地谋生，实现增收目标。也只有这样，才能通过利益杠杆的作用撬动农民参与美丽乡村建设的意识和热情。而目前，广州对于社会资本特别是工商资本下乡从事农业经营仍然缺乏必要的政策扶持和产业引导，导致一些村庄想要项目但没有路子，一些企业想涉足农业却苦无门径。

四、对广州市美丽乡村建设的政策建议

广州市美丽乡村建设必须立足于国家中心城市的角色定位，从形态、结构、功能角度审视新时期乡村社会的发展演变轨迹，并将其纳入城乡统筹和新型城市化建设的政策体系内加以考量。在注重改善村民生产生活条件和提升村庄公共服务水平的同时，必须将产业升级发展和农民持续增收作为广州市美丽乡村建设的出发点和落脚点，让资金和政策供给最终转化成为能够得到最广大村民认可、为最广大村民共享的利益成果，从而形成村庄在外力惯性撤除之后继续前行的内生动力。

第一，公共财政继续给力，适度调整试点规模。目前，广州市美丽乡村建设仍处于“原子化”样板的打造阶段。虽然创建试点村庄的示范和带动效应还没有完全发挥出来，但在目前的打基础时期，公共财政支持不能松懈。无论是总投入规模，还是建设项目项均投资金额，都应保持每轮创建10%以上的增长幅度。而在财政供给保持增长存在客观困难的情况下，应适度压缩单轮创建示范村庄的数量，以保障集中力量、重点突破。同时，在政策实施期内，编制涉农资金预算时，应为美丽乡村的资金需求量预留充足空间，防止因美丽乡村建设挤占挪用其他涉农专项资金。应进一步优化财政投入结构，不能吃“大锅饭”，对基础较好的村庄少投入，基础较差的多支持，少些“锦上添花”，多些“雪中送炭”。应划定对单个村庄美丽乡村建设财政支持的额度区间，既设置“天花板”，又铺设“及格线”，既不让村民产生依赖心理，又发挥资金杠杆作用，激发长效机制的形成。财政资金在坚持主要投向基础设施建设的同时，要进一步握紧拳头，抓住突破口，把钱花到刀刃上。

第二，在土地、规划等方面为美丽乡村建设继续松绑，进一步简化项目报批流程，降低项目建设的制度成本。对于美丽乡村建设市级试点地区，应全面实行“三规合一”，在用地指标上进行适度倾斜，特别要提高土地转用比例，扩大土地流转规模。对于美丽乡村建设涉及的工程项目，纳入审批“绿色通道”的同时，在工程招投标、财政资金监管等环节应结合项目资金规模和农村实际情况简化流程，加快建设进度。

第三，适度拉长美丽乡村建设创建周期，实行动态验收。目前，广州市每轮美丽乡村建设创建周期只有1年时间，许多地方往往摊子还没有完全铺开，就必须开花结果。这样的村庄虽然被授予“美丽乡村”称号，实际却是“未完待续”。同时，美丽乡村建设过程中的“急就章”，也容易成为孳生形象工程和形式主义的温床。建议从第三轮试点创建工作开始，将创建周期延长至2—5年，并实行动态验收。

第四，探索改革美丽乡村建设创建方式，逐步由“基层推荐—政府遴选”变为“主动申报—验收认定”。也就是说，政府部门主要负责对美丽乡村建设创建标准进行确定和细化，广州市辖区内任何符合标准的村庄都可以申请冠名“美丽乡村”称号，经相关部门验收核准，便可正式发牌。这种“开门创建”的思路，既有利于减轻公共财政的投入压力，更能够让已经达到创建标准的村庄不因指标限制而徘徊在“美丽乡村”门外。

第五，尽快形成美丽乡村建设的带动和集聚效应。美丽乡村建设示范点不仅应该成为经验上教科书式的样板工程，更要发挥空间上的辐射作用，带动周边村庄加快发展。一方面要在单个村庄创建上继续精雕细琢，另一方面要注重培育更多的“美丽乡村组团”，即以一个或几个基础较好的村庄为核心，联合周边若干村庄共同创建，合理分配和确定各自功能和角色定位，形成统一的有机整体。特别是在以休闲旅游为目标指向的创建思路中，这种模式更值得推广。市建委等相关部门应主动与市旅游局及旅游企业商洽，尽快打造一条或几条美丽乡村建设的黄金线路。

第六，夯实美丽乡村建设产业基础，引导更多社会资本下乡兴业。必须转变以环境整治为唯一要务的创建思路，以基础设施条件改善和生态文明水平提升吸引更多投资者成为美丽乡村建设的积极参与主体。同时，政府部门应建立一整套对投身美丽乡村建设个人或组织的政策支持体系，可以考虑从美丽乡村建设专项资金中拿出一部分，设立“美丽乡村建设产业发展奖励基金”，以奖代补。毕竟，只有首先解决“三农”发展的“资金荒”，美丽乡村建设才会迎来更多源头活水。

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□责任编辑：周权雄

F327

1003—8744（2015）03—0019—06

*本文系中国民主建国会广州市委员会2014年度参政议政课题“美丽乡村建设内生机制研究”的成果。