1950年代台湾的两次财经大辩论

■ 吴强

1950年代台湾的两次财经大辩论

■ 吴强

一、缘起

一个国家或地区的经济发展取决于多方因素综合作用，如内外环境、政府决策、主政者运筹帷幄和民众齐心协力等。进而言之，在一个相对和平稳定的环境之下，经济总体战略的制定及其具体执行将在很大程度上直接决定该国或地区未来相当长一段时间内的绩效表现，中国过去近40年改革开放所取得的令世人所瞩目的经济成就就是最佳例证。与此相似，台湾之所以能够在20世纪60、70年代从战前日本统治之下的一个殖民地一跃而变为“亚洲四小龙”之一，完成从农业社会向工业社会的转型，除去来自美国的援助之外，也与国民党政府，尤其是作为最高领导人的蒋介石接受并采纳了以尹仲容、李国鼎、孙运璿、严家淦、赵耀东等人为首的技术官僚所倡导的市场经济理念有着莫大关联，这也使国民党由祖国大陆时期和到台之初对国营经济的迷信与膜拜转为融入市场经济潮流，其中作用最为突出的尹仲容也被誉为台湾的“艾哈德”(Ludwig Wilhelm Erhard，著名政治家、经济学家和“社会市场经济之父”，曾任联邦德国经济和劳动部长、总理，乃推动战后联邦德国经济起飞的关键人物)。在此过程中，发生于上世纪50年代岛内的两次财经大辩论又显得极为耀眼。正是借助于这两次财经大辩论的“开大门、走大路”，市场派学人和官员的理念逐获认可，渐次成为台湾社会的共识，并在推动台湾现代化进程中起到了重要作用。

二、首次大辩论

败退入台的国民党当局借助于美国的军事保护、朝鲜战争爆发以及内部1950年代初期所推行的党务改造、土地改革和地方自治，可谓惊魂稍定。接下来所要面对的便是如何发展经济，力行孙中山三民主义中的民生主义，提高民众生活水准。那么，到底是继续沿用祖国大陆时期和台湾光复初期陈仪所推行的以公营企业为主，政府严格控管为主的“统制经济体系”(Command Economy)，还是改弦更张，从计划经济转向自由经济。对于劫后余生的蒋介石来说，老一套做法恰恰是他入台反省后认为国民党在祖国大陆执政失败的主要原因之一，显然已无法因应退抵台湾后的新局，而只有改革重组，向市场经济迈进才有可能亡羊补牢、另起炉灶，在台湾站稳脚跟，犹如时任中央日报总主笔陶希圣所言的那样——“将革命事业从头做起”，这就是首次财经大辩论之前的岛内整体社会氛围。双方争论的焦点在于台湾究竟该实行计划经济还是市场经济，公营企业还是民营企业的效率更高，导火索则是行政部门负责人陈诚所力推的“耕者有其田”政策。

如何从地主手中购得土地以分配给农民耕种，从而在此前“三七五减租”和“公地放领”的基础之上完成土地改革的最后一步“耕者有其田”是摆在当时陈诚面前的最大难题，因政府所掌握的土地已在“公地放领”过程中发售给农民了，手上已经没有多少土地，更没有可向地主支付地价的足额现钱，但这最后一步又最为关键，否则土地改革有头无尾，必定问题多多贻害无穷。对此，财政部门负责人严家淦和台湾省财政厅长任显群想出了一个能够在短时间内解决土地缺口和资金不足的办法——即将台泥、台纸、工矿和农林这四家公营公司的股票和土地债券与地主进行交换，再将所得土地无息出售给农民，这样既满足了农民的土地需求，又能让地主将他们的剩余资金转移至工商业，而不至于困在土地上无法流动，陈诚采纳了严家淦、任显群的建议，并进一步将4家公司彻底转为民营。

然而，这一本可两全其美的妙招却“一石激起千层浪”，触动了被国民党奉为神主牌的民生主义——“节制私人资本、发达国家资本”，包括经济学家、三民主义理论家、财经官员、党政要员、乃至一些哲学家和历史学家也都参与到讨论中来。反对者力陈孙中山“民生主义”的神圣性和不可侵犯性，强调陈诚此举已然违背了“节制私人资本”的基本原则，与国民党的主旨教义也不合，台湾彼时所面临的内外环境决定了必须实行计划经济。财经官员在其中更受各方指摘，有些认为他们假公济私，明显有不当图利行为，而有些则无限上纲至将他们的行为视为动摇“国本”和国民党统治的根基，反方代表有经济学家施康平和民意代表金绍贤等人。与之相对，以张果为、何举凡为首的经济学家则从台湾经济发展的大局和整体着眼，充分肯定和认可民营化政策的方向正确性。张果为指出此一政策的最大效用在于“扶植自耕农、鼓励私人资本投资工业”，而且还能达到平均社会财富、培养税源的目的，于总体上对台湾经济有百利而无一害。何举凡也撰文认为民营化本质上是将已成政府累赘的公营企业让渡给具备生产能力和经营意识的民间资本家，这有助于盘活公营企业，使其成为真正意义上的市场竞争主体，而对民营化政策最为有力的辩护还是来自尹仲容。

作为“经济安定委员会”下之“工业委员会”召集人及负责融资的“中央信托局局长”，尹仲容不畏艰难，亲上火线站在最前面说明当局政策的妥适性，并多次向国民党内部和社会大众阐明政策意涵，保证民营化政策绝对不会违背民生主义的精神，毕竟政府可用征税的方式来调节各阶层经济利得，从而不至于引发剧烈贫富分化。他特别说明“以土地换工厂”实乃迫不得已，而政府又不能以大量印钞票的方式来敷衍，这样势必会导致大规模通货膨胀，最后还是得要百姓来承担。进而言之，尹仲容坦言民营化政策的最终依归乃是“以农业培养工业、以工业发展农业”，在稳定农业之后为实现工业化提供资金积累，提高劳动生产率、转移农村劳动力。事后来看，尹仲容的整体思考实际上已经描绘了此后数十年间台湾工业化进程的“路线图”。除了辩护之外，尹仲容还向媒体投书，发表自己对于民营化政策的主张，如在1953年发表的《台湾工业政策试拟》一文中就表示虽然政府计划对于台湾经济仍有其必要性，但必须限定在“合理扶植”的范围之内，而决不能“过度扶植”，否则必将堵塞民间资本流通。

最大的反对派还是来自国民党内部，特别是公营企业的主管们，他们的反对声浪一方面主要源自民营化政策已经触动他们的“奶酪”，另一方面主要还是在于这些人头脑中根深蒂固的计划经济观念，认为民营化是对三民主义的背叛，一旦民营化不仅危及台湾经济，而且更会侵蚀国民党在台湾统治的基础，万万动不得也！对于来自内部阵营的不同声音，支持改革的蒋介石也利用公开场合为民生主义解套，他从均富的角度阐释三民主义，说明“节制私人资本”中的节制两字之意为“调节管制”，而非“限制”。“总裁”意旨一出，也就为民营化政策松了绑。在此有利形势下，1954年5月出任经济部门负责人的尹仲容(仍兼“工业委员会”召集人和“中央信托局局长”)更为大刀阔斧地展开民营化改革，结合美援(资源)、“工业委员会”(设计)、“中央信托局”(融资)和经济部门(执行)这几大功能，积极推动工业建设，水泥、人造纤维、塑料原料、玻璃、氮肥、炼油和饲料加工等产业就是在这一时期所兴办的。

首次财经大辩论使国民党领导层就转向有计划的自由经济取得共识，截至1955年，台湾经济已从原有的依赖日本和祖国大陆而转为依靠美国，工商业和农业都获得快速发展，产品不仅已能满足岛内需求，而且还能有剩余外销，但市场本身的狭小、局促则又从另一个层面制约了台湾经济的发展，出口的压力迅速加大，台湾企业急需更大的市场，而复杂的外汇贸易体制和层层管制却不利于出口，台湾经济的发展面临着向上的瓶颈，第二次财经大辩论就此展开。

三、第二次大辩论

如果说首次财经大辩论之时的台湾还处在计划经济故道与市场经济新轨这一十字路口的话，第二次财经大辩论的爆发则意味着台湾内部的问题已升级为如何在更高层次上发展市场经济，扫清贸易障碍。与此前一次财经大辩论类似，以尹仲容为首的技术官僚同样在其中扮演了重要角色，他们的努力也为台湾此后的经济发展铺了路、搭了桥，成为今人回味台湾50年代末、60年代初那几年时最为值得铭记的人物。

时值1956年底，“第一期台湾经济建设四年计划”顺利执行完毕，进口替代工业发展效果显著。如以生产指数为衡量标准，在此4年内，工业、农业和交通运输业的增长皆以倍数呈现，三者分别为140.1%、114%和120.9%。但贸易逆差和失业等自1949年以来便困扰当局的一些棘手难题仍未能得到妥善解决，而且进口替代政策本身也有它的弊端——即进口替代工业的推行全是在当局的保护和扶植之下(这里面又以关税保护最为显著——政府针对不同产品的进口而采行相异汇率，就此形成了颇为奇特的复式汇率制度)。换言之，台湾工业的发展实为温室产儿，离不开人工帮扶，而这很难真实反映台湾企业的竞争力，也无法让台湾真正融入国际贸易秩序和体系之中。

与之相应，市场饱和、失业率居高不下、巨额贸易逆差等新问题也同于1957年陆续出现，而且还甚为严重。届时摆在台湾当局面前的有两条路：一条是效仿拉美国家，发展第二阶段的进口替代政策，以岛内生产代替进口，这也就是所谓“第二阶段进口替代”；另外一条则是继续发展依靠进口替代政策所建立起来的工业，但必须发展外销，拓展海外市场，突破市场瓶颈。不论是哪一条发展路径，其实都意味着更大程度的改革，特别是后者所昭示的方向必须从源头上推动外汇贸易改革，解除诸多不必要的管制和陋规。对此深度改革，蒋介石和陈诚的犹豫不决一定程度上也是可以理解的，而蒋硕杰、刘大中这两位供职于世界银行的杰出华裔经济学家适时站了出来，本着学者的良知建言献策，推动改革。

两位经济学家就外汇讨论合写了一份题为《我们的外汇问题：初步讨论的纲要》的备忘录，内中认为复杂的外汇管制以及高估的台币已经造成多重缺失，严重阻碍了经济发展，唯有解除此等管制才有可能使经济运行真正畅通起来。他们同时还建议使台币贬值，采取浮动汇率制，以便台湾与国际接轨。在另一篇《修正外汇政策的建议》报告中，蒋硕杰、刘大中更是大胆提出了两项建议：放弃复式汇率，改采单一汇率，将台币贬值到合理水平；切实履行贸易自由化，解除各项管制。黄燕冰、赵冈、陈松光、杨灏等岛内经济学家也纷纷呼吁政府应加速解禁贸易管制，放弃工业保护政策，尽早加入世界贸易竞争体系。

对于这些经济学家的提议，尹仲容表示赞同，主张改革外汇制度；而以行政部门负责人俞鸿钧、财政部门负责人兼“外汇贸易审议委员会”主委徐柏园和经济部门负责人江杓为首的保守派则持谨慎态度，坚称不可贸然推进，台湾当前最需要的是稳定，大幅度改进外汇制度会造成无法收场的通货膨胀，将台湾经济推入“死胡同”之中。不仅在外汇领域，两派在事关台湾经济发展的战略方面亦有重大分歧：改革派认为应把“进口替代”政策改为“出口导向”政策，而反改革派则主张继续发展第二阶段进口替代工业。尹仲容严辞批驳了“第二阶段进口替代政策”的说法，指出台湾市场狭小，如继续推行“第二阶段进口替代政策”，不仅无法打开局面，反而会加剧问题的严重性。以此为据，尹仲容认为来自4个方面的理由已经迫使台湾不得不进行外汇改革——台湾市场份额有限；人口快速增加；资源匮乏；发展第二阶段进口替代工业所带来的后遗症将比现今所遇到的问题更为严峻。

需要说明的是，徐柏园等人并非死硬保守派，而是担心改革的时机还不成熟所带来的连锁震荡效应，他们希望的是逐步、有序、渐进的改革，而非大规模疾风骤雨式的变革。之所以会有如此不同考量，一个很重要的原因即在于俞鸿钧、徐柏园、江杓等人曾亲身经历了国民党在祖国大陆统治末期如脱缰野马一般的通货膨胀所导致的经济崩溃，也使他们入台后在心态上始终存在必须防止通货膨胀的“梦魇”，愈是这样，心理负担也就愈沉重。相较之下，尹仲容这些技术官僚当时在祖国大陆还未跻身国民党高层决策圈，入台后基本上是从新开始，年轻有能力，敢想敢做，没有多少思想包袱，而蒋介石、陈诚最后也采纳了改革派的全盘主张。

1958年4月12日，行政部门颁布“改进外汇贸易方案”和“外汇贸易管理办法”，“外汇贸易审议委员会”也于同日公布“进口外汇审核规则”、“贸易商申请进口外汇办法”和“结汇证明书买卖办法”，展开了一场大刀阔斧的改革。其要点如次：逐步建立自由贸易制度，取消数量管制和复式汇率，恢复价格机能；调整汇率，采取有弹性的机动灵活模式，取消对进口物资不必要的补贴，同时取消对出口物资的变相课税；采取鼓励出口的强力措施，刺激台湾内部的经济发展和消费需求。经此一扭转，台湾外汇政策的重点由之前的管制进口变为鼓励出口，一方面减少了行政对经济的干预，另一方面也使汇率接近真实的价值，有助于准确反映经济运行行情，开创了台湾自1958年以后的高速经济增长和高速出口增长的新形势。

四、影响和启示

时过境未迁！将近半个世纪后再回首这两次台湾1950年代的财经大辩论，内心悸动之余仍有不少值得现今台海两岸政学两界和民众思考的地方。

其一，两次财经大辩论的过程说明，一支高素质的专业文官队伍和技术官僚对最后的改革成败至关重要。所幸的是，两次财经大辩论期间和在此后20多年台湾经济发展的过程中，始终活跃着尹仲容、严家淦、杨继曾、李国鼎、孙运璿、赵耀东等优秀技术官僚的身影。令人惊讶的是，前述诸位竟然没有一个是所谓经济学科班出身，相反倒是多为理工科背景，但他们无疑都具备谦虚好学、愿意倾听来自专业学者和相关幕僚意见的可贵品质，从而也就最大限度避免了在决策过程中陷入误区和盲区。

其二，主政者的战略眼光也极为重要，毋宁说最高决策者的眼光有多远，技术官僚所能发挥的空间和施展的能量就有多大，这直接决定了改革的力度、进度和效度。在这方面，退至台湾的蒋介石、陈诚以及稍后的蒋经国这三位国民党主政者明显吸取了祖国大陆时期的失败教训，除军事以外的经济领域和民生议题不再乾纲独断，唯我独尊，听不进不同意见，以浓厚的意识形态有色眼镜来看待之，而是能够以较为平和的心态将问题回归专业面，交付技术官僚进行稳妥的前置作业，在听取各派论辩的基础之上择优选定。若从中国历史发展的长程视角来看，台湾社会经济发展所取得的成就不啻为中华文明自古以来的多元发展路线开出新枝，而蒋介石某种程度上确也在践行其于日记中所表示的“改造”决心。

其三，机会总是留给有准备的人，历史契机稍纵即逝，能否抓住机会事关成败命运。尹仲容等人在1950年代台湾两次财经大辩论中的勇于任事，就突出表现了他作为财经部门负责人，对瞬息万变的国际经济局势的准确研判，以及对台湾应主动参与国际贸易竞争这一大势所趋的掌握是非常到位的。尹仲容的才情、学识和他对台湾未来命运的深切关心，都使他负有高度责任感把握一切可能的转机，使台湾经济步入正轨，达致物阜民丰之境。比照之下，当下弥漫于台湾内部的一股“反中、反共、反全球化和反自由化”的思潮却使台湾自外于国际社会，年轻人已经没有当年郭台铭们提着手提包勇敢闯世界的勇气，而是宁愿枯守岛内与咖啡馆为伍，国际观极为狭隘，此一前后反差真是令人无限唏嘘感慨！

其四，随着海峡两岸学术交流的日益深入，祖国大陆对台研究的深度和宽度已较过去有了长足进步，但不可讳言的是，过往研究相对来说比较注重宏大叙事和在台面上的“大人物”，对于包括尹仲容在内的一干技术官僚则仍缺乏系统研究，尤其是作为本文主人公的尹仲容因于壮岁骤逝而似乎已然在祖国大陆淹没于史籍中。有鉴于此，笔者认为需要进一步加深对台湾两蒋时期历史的细部认识和研究，对这段历史的通盘了解将助益于我们以更为周全之策因应现局。