经济新常态下社会保障制度的调整研究

杨怀印 赵清莹

自2008年全球金融危机爆发、蔓延以来，世界经济开始进入漫长的调整、恢复期，主要经济体都出现了经济增速减缓、生产总值下降的态势。对于处在经济全球化浪潮前沿的中国而言，也不可避免地进入了经济增长速度放缓的“经济新常态”发展阶段。在经济新常态的背景下，中国经济发展出现了诸多新特点，同时也影响了与其紧密相连的社会保障制度的运营，使其发生了一系列变化。在新形势下，必须对社会保障制度进行相应的调整。

一、新形势下中国经济发展的态势

社会保障制度的有效运转，离不开经济发展的支撑，会受到同时期经济发展态势的深刻影响。经济新常态背景下，要调整社会保障制度，就必须对中国目前经济发展的基本态势有一个准确判断。

1.国内生产总值增速平缓回落，居民消费价格指数波动较小，未出现整体性通缩

在2008年全球金融危机爆发之前，我国GDP增速一直保持在平均10%的高位。而在这一危机全面爆发之后，我国GDP增速开始放缓，2008年当年为9.63%，比上一年减少了14.1%。而2009年则为9.21%，比2008年又下降了4%。尽管在2010年再次突破10%，达到了10.45%。然而接下来的几年，则一直维持在10%以下，除2011达到9.3%之外，2012年为7.65%，2013年为7.67%，2014年则为7.4%，在整体上保持了稳定的增长态势，增速平缓回落的趋势日益明显。而在CPI数据上，全球金融危机未全面爆发之前，2008年我国的CPI为5.9 %，2009年则为5.2%。而经过一系列宏观调控政策的实施，2010年CPI下降到3.3%，除了在2011年又出现了5.4%的较高点数之外，此后一直维持在3%以下的低位，2012年为2.6%，2013年2.6%，2014年2%，都表明了我国居民消费价格指数较小的浮动性。而得益于GDP增速平缓回落、CPI指数浮动较小，自2008年全球金融危机爆发以来，我国并未出现明显的整体性通缩，这也为国内经济发展的恢复奠定了坚实基础。

2.整体性就业形势未出现恶化，第三产业的拉动效用开始凸显

由于以四万亿强投资为核心的宏观调控政策的实施，我国整体就业形势并未出现恶化趋势，用人需求始终略大于用人供给，如在2008年，岗位空缺与求职人数的差比尚且维持在2.61:1。而到2009年，岗位空缺与求职人数的差比达到了3.53:1。2010年略有回落，达到2.92:1，此后一直保持在2:1的水平，整体就业形势持续向好。与此同时，第三产业的运作实效也大为增强，整体占比与GDP贡献率同步提升。如在2013年，我国第三产业在GDP中的占比提高至46.1%，贡献额为3.17万亿美元，首次超越第二产业。2014年，更是达到49.3%。在第三产业中，金融保险、现代物流、信息咨询、科技服务、文化产业、创意经济等产业都表现强劲，创造了可观的经济效益，提供了大量的就业岗位，其对社会经济发展的拉动效用得以凸显。

3.金融信贷运营质量持续向好，企业各项财务指标基本良好，潜在风险持续上扬

我国金融信贷行业具有起步较晚、起点较低 、受行政影响大以及发展速度快等特点。在加入世界贸易组织之后，我国政府逐步放宽了银行存贷款、证券操作、基金管理、保险经营、信托运营等具体环节的管制，规范化、规模化、产业化的运作态势迅速加强，逐步发挥了调节国民经济、均衡财政收支、助推产业拓展的重要效用*参见张占斌：《中国经济新常态的趋势性特征及政策取向》，《国家行政学院学报》2015年第1期，第15-20页。。尽管在2008年全球金融危机之后，我国金融资本对外投资的总额与频度均出现短期下降，然而得益于国内经济的平稳发展，从2010年开始，对外、对内的金融信贷运营都进入恢复、提速期，综合质量逐步提升。如在2010年，人民币存贷款的M2增长率约为7.9%，较上一年提高了10.6%。2011年M2增长率为10.4%，2012年剧增为19.3%，2013年保持在19.1%，2014年降至17.1%。同时，从2011年开始，人民币贷款增速始终维持在14%～15%左右，整体运行态势平稳。金融信贷运作质量的持续上行，也保障了企业财务经营的稳定性。如在资产的购置、资本的融通、经营现金流量以及利润分配管理等基本指标上，信贷不良率都得到了有效遏制。然而需要指出的是，由于投资过于集中、资产负债率过高、经营成本激增，我国金融信贷运作的潜在风险也在持续上扬*参见张占斌、周跃辉：《关于中国经济新常态若干问题的解析与思考》，《经济体制改革》2015年第1期，第34-38页。。

二、经济新常态影响下社会保障制度的主要变化

1.部分企业参保缴费能力减弱，社会保障运营成本提高

由于经济下行的影响，当前相当一部分企业陷入了生产乏力、经营惨淡的恶性循环，企业运作成本骤升，盈利锐减，亏损、破产以及重组屡见不鲜。这就极大地削弱了其参保、缴费的持续能力。例如在2014年，中断职工养老保险缴费的企业就达到143.6万家，涉及人数为3371万，同比增长了11.6%。断保引发的脱保等现象也已经呈现出逐年递增的趋势，我国社会保障制度主要依靠国家政策的支持，其机构设立、人员配备、工作执行等的成本投入，绝大部分来源于国家财政资金下拨。在经济新常态的背景之下，对于社会保障制度的资源投入呈现出持续递增的趋势*参见李华燊、朱松茂：《社会保障经济效应的理论分析》，《东方企业文化》2013年第24期，第233-234页。。例如在2008年，社会保险与社会救助在年度财政预算之中的占比约为7.9%，总计6976.4亿元。而到了2009年，其占比就达到9.3%，2010年更是达到12.5%。其中企业对于社会保障运营分担能力的骤减，是诱发其成本激增的重要原因之一。

2.人口老龄化加速，养老保险的运作负荷加大

进入本世纪以来，我国人口老龄化程度提速与养老保险水平提高呈现了同步化的趋势。这体现了社会资源的合理分配、社会公平正义。然而当制度尚未健全、调整手段无法细化之时，人口老龄化加速与养老保险标准的提高，又对保险基金的收支平衡造成了很大的压力*参见于长革：《政府社会保障支出的社会经济效应及其政策含义》，《广州大学学报》(社会科学版) 2007年第9期，第36-41页。。加之当前我国养老保险的基金管理还取决于行政权能，在精算上缺乏比照性与调节性，很容易出现僧多粥少的失衡现象，这就使得地方政府承受了较大的养老保险基金的支出压力，收不抵支的情况屡见不鲜。例如在2012年，全国共有16 个省级统筹单位出现当期养老金收不抵支，2013年增加到18个，2014年虽然下降为15个，但整体上依旧面临很大的收支失衡压力。

3.保障制度改革提速，全民保障覆盖面扩大

在养老与医疗这两大基本社会保险环节，全民一体化的保险标准被再次定义，尽管在具体操作上，还会存在不同社会身份人群差别化分配，然而在整体发展上，其公平性还是得到了体现。例如在职工、城镇居民、农民等“三类群体”的养老与医疗保险的缴费上，就出现了依照工资薪酬、消费水准而划定的有差比的缴费标准，一些低收入群体可以通过缴纳略少于额度标准的保险金，享受同等的待遇水平。一些收入较高的社会群体，则可以通过缴纳高于额定标准的保险金，享受适度的药物价格、床铺金减免等优惠。然而也要看到，在全民社保推进的同时，缴费标准与待遇水平之间的政策性差距也在加大，如基础养老金始终维持原有标准，“同城同待遇”、“同地同待遇”等问题仍然存在。

三、社会保障制度调整的制约因素

1.行政统筹流程增加，资金的使用效率不高

由于社会制度先天决定，商业化社会保障作用有限，行政权能规导成为我国社会保障制度运作的突出特点。然而行政统筹又容易受制于机构冗杂、程序繁多、人浮于事、运作拖沓等不利因素，难以在效率上满足社会成员迫切的现实需求。如在养老、医疗保险的管理上，一些行政部门额外增加了岗位人员、经办手续，人为增加了普通民众的入保、获偿的难度。行政统筹流程的增加，也削弱了对社保基金收支平衡的调节力度。部分地方只求在面子工程上有成绩，盲目提高各项社会保障的待遇标准，如在医保上，就采取了同等的报销比例，对于重大疾病、老年慢性病等的政策支持明显不足。此外，也有将社会保障资金进行福利化管理，默认门诊医疗费个人承包等，这都严重影响了专项资金的使用效率。

2.执行难度提高，基金保值增值率较低

我国社会保障制度是基于国家政策而建立的，在执行、操作上都依照行政管理模式来展开，所以在基金统筹上，长期保持了稳定性。而随着经济新常态的到来，社会保障部门的工作压力逐步加大。尤其是对于处在社会保障制度体系核心地位的社会保险而言，投资渠道的相对单一、专业化投资模式的缺失、市场化运营制度的不完善等缺陷开始迅速凸显，大量基金未能得到合理分配，随之而来的资金贬值更是直接影响了社会群体的参保积极性，乃至拉低了其应有的待遇水平。例如在养老保险上，我国还缺乏基金投资的市场化动态调节、风险预估防控、绩效考评机制和责任人追究查处制度。此外，在岗位职责、投资权限的划分上，也还有很大的改进空间。

3.统账之间脱节，资金管理结构有待优化

在市场化趋势不断加强的背景之下，我国社会保障制度也开始引入系统统计与账号管理相结合的运作模式，实现做实账户与“现收现付”的同步。然而经济新常态的出现，使得原本就不完善的同步统筹机制开始出现统计对象数量不符、账户存款流失过快等脱节现象*参见乌日图：《适应经济发展新常态 深化社会保障制度改革》，《中国人大》2015年第3期，第36-39页。。其中最为突出的就是职工基本养老保险的统账脱节问题。当前，我国职工养老保险实行社会统筹分配与个人账户做实相结合的模式。而将做实个人账户转化为实名制，又面临着各种支付压力，特别是为了实现当期发放，就不得不通过移用做实账户的资金来填补。而现实情况则是，“现收现付”与“统账结合”之间还存在很长的衔接与转化时间，资金缺口始终存在，且在不断加大。加之基金收支的管理上也存在行政干涉过多、市场运作不足、个人承包泛滥等不合理现象，一度不得不通过降低缴费水平来实现统账之间的收支均衡。

4.精算管理质量不高，效益回收率不尽如人意

精算专业化程度不足一直是制约我国社会保障制度运作，尤其是各类社会保险经营实效的不利因素。在放宽商业化保险之后，由于精算运作相对粗放，我国各类社会医疗保险的待遇标准和基金收支依然出现了失衡*参见李向阳、李瑞晴：《刍议中国经济新常态》，《发展研究》2015年第1期，第13-15页。。其中养老、医疗、工伤等社会保险受行政权力干涉仍然相对较多，自身的基金储备与管理也有待改进。在专项基金出现缺口时，也不得不借助扩面征缴、财政补助来弥补。在收入增长、人口寿命、参保人年龄结构、健康状况、地方疾病谱、医疗费用相关的各项统计指标的精算上，原有的行政摊派式的管理方式冗杂不堪，巨额的资金投入无法保障营收的均衡，甚至还要通过压缩薪酬占比来填补资金缺口，这种偏低的经济收入无疑也挫伤了管理部门的工作积极性。适时转变管理模式，提高精算专业化程度，引入商业保险统筹方法，已经显得十分急迫。

四、社会保障制度调整的具体措施

1.健全部门分管与协作的交互机制，强化社会保障专项资金的单独运作力度

部门分管与协作是基于聚合行政资源、提高岗位工作效率的理念而建立的交互机制，作用在于强化用于社会保障运作的专项资金的单独运作效能，降低资金的闲置消耗率。例如在医疗保险的药品与器材的采购、销售方面，就可以推行政府定价与市场浮动相结合的模式，通过设立单独的主管部门，专门负责对于各类药品与器材的市场价格的成本调查、升降监管以及违法查处。同时，要建立与工商管理部门的同步合作机制，实时监督药品、器材的市场动态，严厉打击低价恶性竞争、资源渠道垄断以及哄抬物价的违法违规行为。此外，也要持续完善各类社会保险的招标竞价的运营监管制度，推行更为公开透明、公平灵活的竞标模式，提高对于非法招标的惩处力度。

2.推行数据统计与账目管理同步化，完善医疗与养老等服务的监管审核规则

一方面，要大力推行账户实名制，依据入保对象的薪资、户口、年龄等进行分类登记，并提高个人账户的记账利率，推行多缴多得的激励机制。要调整原有的“以支定收、收支平衡”的统筹规则，合理调节、减少个人账户的资金过度划入，提升统筹基金流通的支付能力，保证整体收支平衡；另一方面，要扩展投资渠道，提高专业化与市场化的运营效率，完善医疗与养老等服务的监管审核规则，通过制定细则，明确具体岗位人员的法定职责、投资权限，健全专业化、市场化的投资资金管理机构，实行委托人职责监管制度，并引入投资决策多方措施模式。此外，也要细化投资的风险评估监控、工作绩效考评、责任追究，激发和提高部门人员的责任感与积极性。

3.调整定点式的准入审批统筹体系，增加基金管理保值与增值的动态化核查

定点准入审批统筹制度具有双重性，在我国社会保障制度建立之初，其发挥了重要的基础规导作用。而在市场化运作放宽之后，这种缺乏灵活机动性的定点式准入审批统筹机制已经很难发挥其作用。有鉴于此，就需要推行就近选择与定点增加相结合的方式，加大在城乡地区建立合作医疗点的力度，必要时，也可以降低城市地区的定点密度，来弥补城乡地区的资源不足。同时，也要加强对于基金管理保值增值的动态化核查力度。尤其是在养老、医疗保险上，要规范医疗保险费用结算、医疗保险服务，可尝试将定点医疗机构、定点药店的行政审批制改为备案制，为参保人员提供自主选择就医地点的便利，并细化医疗保险费用支出和服务项目的管理。

4.优化医疗保险药品的定价与招标管理，改进医疗保险类药品目录整合途径

受制于行政化规导的长期影响，我国医疗保险类药品、器材的定价缺乏应有的灵活性，在招标管理上也存在诸多不足。在全面医改之前，基本药物目录、基本医疗保险药品目录以及低价药品清单三大医保目录重叠程度较高，各自的约束力也很大，这给定价、招标的改革都带来了阻力。要通过优化医保药品的定价与招标的管理制度，引入市场化浮动价格、透明化招标竞价，并统一整合各类药品目录，淡化行政权能对于价格的干涉，依据市场变化来进行定价，并吸引第三方商业保险机构加入医保投标竞争。这可以改变混乱的价格变更格局，降低招标资金的耗费。而统一价目的推出，也能让普通民众享受全面医改带来的切身实惠。

5.建立联合精算的实时联网操作模式，扩展社会福利与救助的覆盖面

在实现规范化管理之后，我国社会保障制度还需要加强效率化、智能化以及集约化的建设。尤其是在精算方面的先天不足，一直制约着养老、医疗、工伤等基本保险机制的运转实效，同时也让各类社会福利发放与救助配置显得粗放、滞后。联合精算的实时联网操作模式是基于计算机互联网载体的一种作业方式，具有高效、智能等特点，可以准确管理收入增长、人口寿命、参保人年龄结构、健康状况、地方疾病谱等各项统计指标，能够显著提高精算效率与质量。此外，应合理引入商业保险运作模式，增加福利发放与救助提供的手段，扩大其覆盖面，让更多符合救助条件的民众得到制度保障。