新常态下创新驱动发展战略中的政府职能定位

吴春雷

习近平总书记在2014年APEC工商领导人峰会开幕式上深刻阐释了新常态的新变化、新特点：“一是从高速增长转为中高速增长。二是经济结构不断优化升级，第三产业、消费需求逐步成为主体，城乡区域差距逐步缩小，居民收入占比上升，发展成果惠及更广大民众。三是从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。”*习近平：《谋求持久发展，共筑亚太梦想——在亚太经合组织工商领导人峰会开幕式上的演讲》，《人民日报》2014年11月10日，第2版。创新驱动是新常态的重要特征之一，实现创新驱动发展是实现新常态的必然要求。“当前，第三次工业革命正迎面走来，主要发达国家纷纷加快发展战略新兴产业，力图抢占未来科技创新和产业发展的制高点，这些新挑战倒逼着我国的经济发展方式要加快向创新驱动型转换。”*国家行政学院经济学教研部：《中国经济新常态》，北京：人民出版社，2015年，第4页。创新驱动发展战略是一个基于市场进行资源配置的复杂工程，市场自身运行的内在规律决定了关于创新的内容、时间、方式以及信息获取等因素都具有不确定性，尤其是在我国现阶段市场体系不完善、市场机制不健全，且市场主体创新能力较低的条件下，这种不确定性表现得就更为明显，并在一定程度上不利于创新要素在市场上的有机结合。在这种情况下，政府主导作用的发挥对创新驱动战略的实施就显得十分必要。

一、创新驱动发展战略中发挥政府主导作用的必要性分析

所谓政府的主导作用是指政府通过制度创新、政策激励及环境创设等手段对国家创新战略的推动、支持和引导作用。“建立国家创新体系不能脱离我国国情，在中国特色国家创新体系中，必须充分发挥政府的主导作用。”*陈劲、张学文编著：《创新型国家建设——理论读本与实践发展》，北京：科学出版社，2010年，第228页。这里之所以特别强调政府在创新驱动发展战略中的主导地位和作用，是因为在市场经济体制发育尚不完善阶段，企业创新主体地位还未真正确立，充分发挥政府主导作用，可以大幅减少企业交易费用，可以通过政府行为助推企业发育成为真正的创新主体。经济新常态下，实施创新驱动发展战略必须坚持政府主导的原因主要有以下几个方面：

1.政府主导作用的发挥可以为创新驱动发展提供合理的制度安排和有效的政策支持

制度经济学认为，制度的好坏直接影响到一个国家和地区市场资源配置的效率和市场要素流动与组合的科学性，同样的生产要素，在不同的制度安排和制度环境下，其运行效率和产出效益会产生不同的结果，甚至差距巨大，“因为制度是作为前提条件规定了经济运行与社会交互关系特征的，较技术而言，制度所决定的社会基本结构与选择取向对经济人所追求的稳定的均衡更能产生实质性的影响”*汪洪涛：《制度经济学：制度及制度变迁性质解释》，上海：复旦大学出版社，2009年，第19页。。从我国经济发展的实践经验来看，每一次社会生产力的显著飞跃，无不伴随着思想理念的解放和社会体制机制的创新。当前我国仍处于社会主义市场经济初级阶段，经济发展所需的体制机制建设尚不完善甚至缺失，一些改革开放初期建立起来的制度设计，随着改革的不断深化发展，需要根据新的情况适时作出调整，因此制度建设在经济发展和创新型国家建设过程中所起的作用尤其重要。在实施创新驱动发展战略的过程中，需要政府为其提供制度保障和扶持。“因此，为了实现创新型国家的战略目标，需要政府建立和完善一整套支持创新的制度体系。”*辜胜阻：《创新驱动战略与经济转型》，北京：人民出版社，2013年，第10页。除制度供给外，政府在创新所需的政策供给方面更是发挥着不可替代的重要作用。

政府，尤其是中央政府作为政策的主体，对社会各项创新政策的制定、执行、监督和解释起到了决定性的作用。“所谓政府政策就是指政府作为主体在某种特定的社会秩序与社会结构的基础上，采用某种社会的、经济的等政策手段，去实现某种社会目标的行动或行动方针。政府政策在更多的时候，对于社会游戏规则的具体内容和社会的行为规范的性质具有具体的影响。”*汪洪涛：《制度经济学：制度及制度变迁性质解释》，第161页。政策设计是对制度层面的长效保障机制的细化和延伸，较制度而言，政策对社会发展的引导和辅助作用更具可操作性、直接性和灵活性。事实表明，政策在我国经济社会发展的过程中起到了至关重要的引导和推动作用，比起西方一些纯粹的市场经济国家而言，科学规范的政策指导使我国的社会主义市场经济建设更具效率。

在创新驱动发展的过程中，我们同样需要合理发挥政府在财政、税收、奖励、补贴等方面的政策激励作用。政府可以通过制定相应的投资及项目、财政、税收等方面的政策优惠，来引导带动社会各方面对技术创新的投入，给企业技术创新创造各种合作机会，以增强企业技术创新能力。此外，政府还可以通过制定企业技术创新能力的评价指标体系，使技术创新工作系统化、规范化，从而保证技术创新工作健康有序地向前发展。在坚持科学论证的前提下，灵活运用不同政策推动经济发展是我们在长期社会主义建设过程中积累起来的一条成功经验。当然，在这个过程中，我们要避免用政策取代制度的随意性倾向。

2.政府主导作用的发挥可以为创新驱动发展战略的实施提供良好的环境

首先，我国创新所需的法治环境建设需要在政府主导下进一步加强。“实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，实现我国和平发展的战略目标，必须更好发挥法治的引领和规范作用。”*《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2014年，第8页。在实施创新驱动发展战略的过程中，需要政府加强行政执法机构的功能和服务的配套协调，形成合力，构建完善的创新法律保障体系。“加强法治建设是创新驱动、转型发展的基本保障。”*郑辉、郝晨宇：《“创新驱动、转型发展”需要法治保障——“创新驱动、转型发展与上海法治建设”理论研讨会综述》，《上海人大月刊》2013年第1期。依法严格保护各项知识产权，严厉打击盗版等侵犯知识产权的行为，不断强化对知识产权的法律保护和制度建设，最大限度地保障科技创新者的合法利益，将极大地激发全社会科技创新的活力，从而为创新驱动发展战略的实施提供力量之源和法治保障。

其次，强化创新所需的社会服务体系建设需要发挥政府的主导作用。当前，我国政府在创新所需的社会服务体系建设方面仍存在明显不足，这主要表现在：政府在工商、税务等方面的行政管理服务的理念有待更新、效率有待加强；政府在创新过程中对公众信息获取的渠道有待拓宽，内容有待丰富，对信息的披露需要更加及时和透明；政府对创新中介服务机构的建立和发展仍需给予更多的扶持和关注，要培育和完善包括技术、资金、人才等在内的要素市场。这些问题都只有在以政府为主导、社会各管理与服务部门广泛参与的前提下才可能得到顺利解决。

最后，形成鼓励创新、尊重创新、崇尚创新的社会文化氛围需要政府的引导。“一个国家的文化，同科技创新有着相互促进、相互激荡的密切关系。创新文化孕育创新事业，创新事业激励创新文化。”*胡锦涛：《坚持走中国特色自主创新道路 为建设创新型国家而努力奋斗》，北京：人民出版社，2006年，第18页。良好的创新环境和社会氛围是实施创新驱动发展战略和构建创新型国家的重要保障和推进剂。新常态下，创新文化不仅应成为全体科技创新人员的基本价值追求，还应成为全体社会成员的普遍社会认知。有利于创新的良好社会文化氛围的形成，需要政府引导、学校教育以及企业自身理念等多方面的配合与协同，这其中，政府的引导作用至关重要。政府关于创新文化的宣传引导可以形成有利于创新的社会舆论环境和信息传递，使企业、学校、科研机构及社会中介组织等创新参与者形成创新共识；政府通过制定各种支持创新的政策、规划，可以为创新文化氛围的形成提供体制机制保障，有利于创新文化的培育及可持续发展；政府自身在国家治理领域的创新行为则更可以在全社会范围内起到鼓励创新、支持创新的良好示范效应。

3.政府主导作用的发挥可以防范创新驱动发展战略实施过程中的市场失灵

我国社会主义市场经济机制仍然不十分健全，这在客观上就要求政府要在创新驱动发展战略实施过程中给予充分的宏观引导和政策投入，利用政府在经济运行最终信息获取上的优势，根据宏观经济运行的总体需求整合社会资源，引导企业创新的正确发展方向。

首先，市场机制在配置资源的过程中存在着不确定性、随机性和局域性。作为创新主体的企业，其创新的直接目的是在市场竞争中达到效益最大化，在这一内在动因驱动下，企业创新的内容、形式和方向必然受到市场需求的牵引和市场竞争的推动，企业选择和评价某一项创新项目有无价值的主要依据就是创新有无商业利润以及利润的大小，对单个企业来说，根据理性经济人假说，这一选择本无可厚非，但对于创新驱动发展战略建设而言，就往往会造成创新在某种程度上的缺失或扭曲。

其次，在创新驱动发展进程中，一些具有长远性、公益性、基础性和战略性的创新领域由于投资周期长、见效慢或者效益外部性，使以盈利为目的的企业并不愿意涉足其中，由此造成市场在这些领域资源配置的失效。在这种情况下，通过政府行为和制度化形式，从社会发展的长远和全局出发，集成各种创新资源以保证各要素主体创新行为与国家创新战略的统一就成为必要。

4.发挥政府主导作用是对世界主要创新型国家建设的国际经验借鉴

在我国正处在由要素驱动转变为创新驱动的经济发展新常态下，西方主要创新型国家建设的发展历程及经验启发对于我国具有重要的现实意义。“当今世界公认的创新型国家，无不走过了政府主导下的技术创新历程。”*辜胜阻：《创新驱动战略与经济转型》，第4页。尽管各国具体国情各不相同，政府在创新驱动发展中所采取的具体扶持政策也有很大差异性，但主要创新型国家在政府主导创新过程中所体现出的共性特征，却可以为我国创新驱动发展战略的实施提供以下有益的借鉴和参考。

一是通过政府制定各类创新发展长期规划及相应的法律法规，将创新意识上升为国家战略，形成国家意志。以美日为例，美国在20世纪60年代就提出了“工业技术计划”和“国家技术服务计划”，其后国会又通过了“国家1979年技术创新法”。21世纪初期美国提出了一系列反映创新战略和政策的报告或纲领性文件，如2004年的《创新美国》、2005年的《国家创新法》、2006年的《美国竞争力计划》以及2007年的《美国创新宣言》，等等。二战后的日本，采取了一系列旨在迅速赶超欧美等发达国家的“追赶型”“倾斜型”技术发展战略，20世纪60～80年代，日本政府又先后制定了建立在对引进技术消化吸收基础上的“模仿创新”战略以及“二次创新”战略，20世纪90年代中期，日本国会通过了《科学技术基本法》，确立了“科技创新立国”的基本国策，2007年日本内阁通过《创新25战略》，标志着日本创新立国战略的正式确立。

二是政府在企业创新所需的科研经费投入方面要给予大力支持。“20世纪60年代处于工业化中期的美国，全社会科研经费中政府投入占65%，70年代占55%，2000年美国政府的科技经费中还有33%投向企业。相比之下，2006年我国政府研发资金占全社会研究开发投入的比重不到30%，是远远不够的。我国目前总体上处于工业化中期阶段，政府仍然需要在技术创新中发挥积极作用。”*辜胜阻：《创新驱动战略与经济转型》，第4页。日本政府在创新活动中的财政支持力度更大、更直接，渠道更为多样化。例如，日本政府为完善尖端创新基地的建设，仅2009年第一次补充预算就提供了151亿日元的财政支持，补贴率为 2/3；日本政府为推动本国汽车厂商完成固体高分子型燃料电池的使用技术开发，仅2010年度就向产业技术综合开发机构( NEDO)提供了约106.82亿日元的相关技术研发的财政支持。除此之外，日本政府还制定了对重点扶持产业的直接财政补贴制度，如经济产业省规定：“产业技术实用化开发技术补贴”补贴率为1/2，补贴上限为每年度5000万日元，特别申请可达1亿日元。“研究开发型风险技术开发补贴”补贴率为2/3，补贴上限为每年度5000万日元，特别申请可达1亿日元。“下一代战略技术实用化开发补贴”补贴率为 2/3( 大企业为1/2) ，补贴上限一般为每年度1 亿日元。*平力群：《日本政府支持新兴产业发展的政策措施——以降低企业技术创新成本为视角》，《东北亚学刊》2013年第3期。

三是政府在重大技术创新领域应给予产业政策的扶持和引导。虽然美国是典型的市场经济国家，企业在创新驱动发展中起到了绝对的主体作用，但是美国联邦政府还是实施了一系列措施对重点技术开发项目进行支持和干预。例如美国商务部在1992年提出了12项重大新技术*主要包括：新材料、先进半导体器件、人工智能、生物工程，数字成像技术、柔性计算机一体化制造技术、高密度数据储存、高速计算机、医疗器械和诊断技术、光电子、遥感技术和超导技术等。作为技术开发的重点领域，由政府出面集中必要的资金和人员对这些领域的关键技术进行攻关和支持，极大地推动了企业的技术创新，提高了本国创新竞争力。较美国而言，日本则是在企业技术创新过程中实施了强力的政府干预政策。“在50年代，日本政府重点扶持了钢铁产业；在60年代和70年代，又转而扶持汽车和石化产业；接着又转向知识密集型产业，重点发展信息技术。这些关键技术的选择，有力地促进了日本企业技术结构的升级，对日本国内创新活动的开展，起到了重要的促进作用。”*陈劲、张学文编著：《创新型国家建设——理论读本与实践发展》，第223页。

二、创新驱动发展战略中政府职能定位面临的困境

党的十八大明确提出创新驱动发展战略，对于这一过程中的政府角色定位还需要一个学习和认识的过程。在经济新常态背景下，政府职能的发挥还存在着以下与创新驱动发展战略不相适应的方面：

1.政府主导与企业主体界限模糊

在创新驱动发展的过程中，无论政府如何发挥对创新的引导作用，都不应该取代企业的创新主体地位，这是由企业的性质、技术创新的特点及市场经济的要求等因素决定的。一方面，价值规律优胜劣汰的外在作用和企业最大限度获取利润的内在需求都使企业的技术创新成为必要。企业为了在激烈市场竞争中取胜，必须不断地提高生产效率，降低生产成本，在科技进步日新月异的今天，就要求企业必须不断进行技术创新，改造生产工艺。另一方面，企业作为创新主体具备内在的可能性。企业对各种资源的市场需求反应最为灵敏，因此在创新活动中能够更直接地感受到市场需要何种创新，并能更有效地将创新成果转化为商品推向市场。

然而，在现实的国家创新战略实施过程中，政府利用控制大量社会资源的优势，习惯于通过各种方式左右甚至直接插手企业尤其是国有企业的技术创新活动，忽视市场手段在引领企业技术创新中的决定性作用。“近年来，政府对企业科技投入不断增大，但计划经济思维下的资源配置方式导致企业、大学、科研机构围着政府项目转的现象日趋严重，往往使政府成了事实上的技术创新主体。”*李新男：《当前促进企业成为科技创新主体的关键在政府》，《科学学研究》2012年第12期。由于权责不明，企业创新的主体动力不足，创新过程效率偏低；另外政府在创新过程中的大包大揽使企业形成创新路径依赖，自主创新能力得不到锻炼，不利于创新战略的可持续发展。

2.政府在创新体制建设中的越位、错位与缺位

有利于企业创新的体制建设的不完善主要表现为经济体制和科技体制两个方面。经济体制建设的不完善表现为政府对经济活动干预的越位、错位和缺位。政府对市场经济主体的活动干预过于强势，缺少对市场内在运行规律的尊重。政府过多地参与了本应该由市场完成的微观经济活动，要么把自身当做追求市场效益的经营主体，要么利用公共权力寻租，从而一方面导致市场失灵加剧，另一方面又会由于政府失灵损失社会整体效率。与此相反，在政府应该发挥作用的领域，如知识产权保护、公共安全维护、公用事业管理等方面，又存在着政府监督缺位、执法不严或选择性失语的情况，没有很好地履行自己的职责。由于没有明确的政府公司治理部门，导致政府与市场的关系一定程度上的扭曲；由于缺少市场秩序，导致市场在资源的配置过程中产生缺陷。

3.创新型国家建设过程中存在政府“自利性”

所谓政府的自利性，简言之，就是政府追求自身利益的最大化的属性。现代西方经济学认为，政府在很大程度上也是一个经济人，也会追逐自身利益的最大化，也就是说，政府本身也存在自利性，并非只有阶级性和社会性。对此，公共选择学派曾进行过详细的考量与分析，他们认为政府一旦形成，其内部的官僚集团也会有自己的利益，也会追求自身利益的最大化，由此甚至会导致政府的变异，如大量滋生寻租与腐败现象等。

政府的自利性会对创新型国家建设过程中政府行为产生很大的影响，“合理的政府自利是政府行为的有效激励因素，超出一定限度的过度扩张的政府自利将会导致一系列问题，逐渐侵蚀政府合法性的基础”*王桂云、李涛：《巩固和加强政府合法性基础的路径选择》，《兰州大学学报(社会科学版)》2011年第1 期。。创新驱动发展过程中政府的自利性往往表现为政府为了实现某种既定的创新目标或完成创新计划而忽略市场创新的内在规律，为了创新而创新，从而扭曲了政府引导创新的行为，偏离了政府引导社会创新的正常途径。特别是当政府在创新活动中的自利性膨胀到出现腐败的情况下，最终将削弱整个社会的创新热情和创新能力。

三、新常态下实施创新驱动发展战略中政府职能科学定位的路径选择

政府部门在创新驱动发展中的作用在于从国民经济发展全局的角度处理好市场与政府的关系，创造良好的创新环境，通过为创新活动提供良好的政策、法律保障和公共服务，实现职能转变新常态，以促成技术创新的形成，实现国民经济持续稳定发展。

1.正确处理好创新驱动发展过程中政府与市场的关系

在我国创新驱动发展的过程中，一个很重要的问题就是如何界定企业主体与政府主导的边界问题，而这一问题实质上就是政府与市场关系问题在实施创新驱动发展战略中的具体体现。自从市场经济诞生以来，市场和政府就形成了对立统一关系。从历史角度来看，历史上没有哪一个国家的政府不对市场经济有所干预，只是干预的程度、范围、方式不同而已。在创新驱动发展进程中，市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用这一问题同样具有核心意义。“在经济转型国家和新兴市场国家，政府和市场的关系，历来是直接影响着乃至决定着经济结构能否优化、资源能否合理配置的核心问题。”*包心鉴：《抓住核心问题全面深化改革》，《理论视野》2013年第12期。

在市场决定资源配置的条件下，企业创新的行为选择主要是依靠市场进行的，各种协同创新主体的经济活动也都是处于一定的市场关系中并受到市场机制制约。各种创新产品和资源是否稀缺、稀缺程度如何，通过市场供求所决定的价格走势直接反映出来，然后对资源进行有效的调整和分配。市场经济主体要根据市场供需来决定创新的领域和路径，资源配置市场化要求企业为提高自身的经济利益的最大化根据市场需求信息调整和改变创新策略选择。让市场在资源配置中发挥决定性作用，既是社会主义市场经济发展到一定阶段的内在要求，也是政府职能主动适应经济新常态进行必要职能转变的必然选择。“在经济新常态下，政府职能转变的核心仍然是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，实现政府职能转变新常态，这对于实现国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的现实意义。”*国家行政学院经济学教研部编著：《中国经济新常态》，北京：人民出版社，2015年，第134页。

实施创新型国家战略必须肯定并充分发挥企业在自主创新中的主体地位和主体作用，但是破除体制性障碍，为企业自主创新提供必须的法律保障、政策支持、经费投入和社会环境支撑，需要更好地发挥政府的作用。创新驱动发展过程中充分发挥政府主导作用是建设中国特色社会主义创新型国家的内在优势，可以保证国家创新战略按照既定计划进行，有利于资源整合，便于在短时期内集中大量的人力，物力等创新资源，能够有效地促进创新的迅速扩散。

2.营造有利于创新的社会环境

良好的创新环境和社会氛围是实施创新驱动发展战略的重要保障和推进剂。当前我国尚处于创新驱动战略的启动阶段，崇尚创新的社会氛围尚不浓厚，企业创新所需的法治、制度和文化环境，尤其需要政府的引导和培育。

(1)形成有利于创新的法治环境。市场经济的本质特征是法治经济，政府的职责是作为法律法规和法律框架的制定者和维护者为参与竞争的市场经济主体创设一种公开、公平、公正的法治环境，保护企业主体合法生产过程和创新成果不受侵犯。

政府需要为市场经济的顺利运行提供健全的法律法规和制度安排以实现资源的优化配置。要逐步改变政府机关习惯用政策代替制度，用命令代替法律的做法，减少行政、执法的随意性，增强行政行为的法制化和原则性。政府支持创新行为的法治化就是要求政府要以公正的立场制定、执行和维护各种法律法规，平等对待一切市场创新主体，为市场创新参与者提供公平竞争的平台和良好的投资、生产与发展环境。要改变以企业所谓不同“身份”而采取的厚此薄彼、横加干涉、扶持一方发展、打压或限制另一方发展的政策，放弃种种暗箱操作或幕后协商的违规机制，以公开透明的法律措施监管市场。这样才能最大限度维护合法企业利益，鼓励企业自主创新的自信心和积极性。要让依法支持创新行为、依法保护创新成果、依法惩处侵权行为成为创新行为法治化的新常态。

(2)形成有利于创新的制度环境。制度创新是国家创新体系的重要构成要素，它为整个社会的创新活动提供了基本的制度框架和运行环境，同时，制度创新也是实现政府职能科学定位的关键和主要推动力量。政府关于创新驱动发展战略的各项决策、议程、规划的制定及执行都应该在科学、严谨、规范的制度框架内进行，政府有责任和义务为社会运转提供具体的制度安排。在政府提供的产权制度、专利制度、金融制度、保障制度、激励制度等一系列制度安排中，尤其重要的是产权制度的建立和完善。在彻底的市场经济中，只有产权清晰、权责分明，才能够给经济主体以理性判断的基础和保障，才能使经济主体基于效益最大化原则选择出各自的交易内容和方式，从而使企业主体在“无形的手”的作用下以最小的交易成本从事创新活动。

建设创新型国家，需要建立一个各种生产要素都能够平等进入、公平竞争、自由流动的全国统一的大市场，需要通过政府行为整顿市场秩序、规范市场行为、建立社会信用体制，不断改革创新市场机制。市场经济是一个完整的经济体系，不是单一的商品市场，是各类市场的组合。主要包括生产资料市场、金融市场、消费资料市场、劳动力市场、信息市场等。党的十八届三中全会指出，必须加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。只有各要素之间通过供需关系相互作用、相互制约、相互依赖，才能实现创新体系自我组织的功能，提高创新的整体效率。

(3)形成有利于创新的文化环境。创新驱动发展战略是一项综合工程，它的建设和完善需要全社会形成一种崇尚创新的整体文化氛围，政府应该在创新文化氛围的创设中起到关键作用。政府要根据时代特征和具体国情，制定出具体“文化制度”，如精神文明制度、道德建设制度、学术研究制度、创新奖励制度等。政府在营造创新文化氛围的过程中，要注意从实际出发，充分发挥主观能动性，导入竞争激励机制，倡导自主创新、协同创新与引进消化吸收再创新相结合。

3.转变政府职能，形成与创新驱动发展相适应的政府职能新常态

习近平总书记在十八届二中全会第二次全体会议上明确指出：“转变政府职能是深化行政体制改革的核心，实质上要解决的是政府应该做什么、不应该做什么，重点是政府、市场、社会的关系，即哪些事由市场、社会、政府各自分担，哪些事应该由三者共同承担。”*中共中央文献研究室编：《习近平关于全面深化改革论述摘编》，北京：中央文献出版社，2014年，第52页。事实表明，市场经济从诞生到发展都离不开政府，但是这决不意味着政府应该干预一切。在创新驱动发展过程中，政府不应该无所不为，而应该遵循创新发展的内在运行规则，实现政府职能定位新常态。

(1)大力推进服务型政府建设，切实转变传统的政府管制、统治和人治思维，使依法行政、服务合作的现代社会治理理念成为每一位政府工作人员行政履职的内在价值诉求和行为准则，实现政府由“统”“管”到“服务”理念的转变。政府要适应职能转变新常态，尽早实现真正的简政放权，尽快结束政府作为创新主体的局面，将主要精力用于政府该做的事。就当前创新型国家建设而言，政府介入经济活动仍然过深，超出了维护市场机制正常运行的合理需要，这必然造成创新活动不是市场机制作用的结果，而是政府行为的结果，很容易形成计划经济的路径依赖。创新驱动发展背景下的政府职能定位新常态，归结起来主要是政府要改变对企业创新主体经济活动的监管框架，退出微观经济领域，集中精力加强与改善宏观经济调控和创造良好的创新环境，建立和完善公平竞争、规范有序的市场体系，打破行业垄断和地区封锁，提高公共服务水平，体现和突出企业在构建创新型国家中的主体地位。

(2)切实提高政府机构的行政效率。创新型国家战略的顺利实施，需要有一个高效的政府服务体系与之配合。提高政府机构效率的关键，是在各级政府机构内部建立竞争机制，把市场竞争原则引入到非市场组织的政府机构之内，真正实现“择优上岗”，并在一定程度上把决策者的决策权限与个人对决策后果承担的政治、经济责任联系起来，通过这种联系增强其在创新战略和创新政策制定中的责任感。规范政府主导创新的行为，最为关键的是加强政府依法行政，将政府行为纳入法制轨道，建立起对政府官员违规、违法干预经济的纠错与惩处机制，以提高政府官员违法、违规行为的私人成本和风险，最大限度地降低引导创新过程中政府失灵的发生率。

(3)提高政府在创新驱动发展战略中的宏观调控水平。不断提高政府在经济发展中的宏观调控水平，既是十八届三中全会关于发挥市场在资源配置中决定作用和更好发挥政府作用的内在要求，也是新常态下推进创新驱动发展战略的必然要求。市场经济条件下，市场在优化资源配置、加强市场行为主体的信息传导和激励生产者开拓创新等方面无疑发挥了不可替代的决定性作用。但是由于市场自身一些无法克服的缺陷，在现实的经济运行过程中，常常导致市场失灵。在现代市场经济中，弥补市场失灵的最主要方式便是运用政府的宏观调控功能对市场进行干预。有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。但政府对经济的干预应限于运用各种财政政策、货币政策及公开市场业务等方法对宏观经济运行进行间接调控，不应直接插手微观经济领域。在经济新常态下，即使是运用过去政府调控颇为得心应手的财政政策和货币政策，也要不断创新调控手段，改变旧有的不适应新常态的调控思维，使宏观调控政策真正发挥淘汰落后和过剩产能，鼓励创新驱动发展的引导和保障功能。