民族协商与国家治理体系现代化

莫岳云 李岁科

中共十八届三中全会明确提出了全面深化改革的总目标：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”*《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2013年，第3页。要实现这个总目标，需要全国各族人民的共同参与和努力。中国是一个多民族国家，民族关系和谐稳定、族际政治有序发展，直接影响到国家和社会的稳定与发展。由于环境、历史与现实的原因，我国各民族在经济社会发展中有较大的差异，民族之间的矛盾与冲突时有发生，因此，协调民族关系和处理民族问题，促进各民族的团结与共同发展繁荣，是现阶段国家治理与社会治理的一项重要任务。民族协商作为中国特色的处理民族关系、解决民族问题道路中的一种重要路径，在新中国成立以来就得到广泛的运用。建立和完善民族协商制度规范和运行机制，有利于协调民族关系和处理民族问题，有利于推进我国国家治理体系现代化。

一、民族协商的内涵与价值

何谓民族协商？虽然目前国内学者对民族协商的内涵有不同理解，或者对民族协商的概念有不同表述，但学者们对民族协商的内涵确有一些针对性的解读，能较好地反映民族协商的意蕴。*针对相关主题的论述可参见常士訚：《发展协商民主，完善中国特色的族际政治整合》，《民族研究》2010年第4期；罗振建、林华山：《论社会主义协商民主制度》，《重庆社会主义学院学报》2014年第2期；莫岳云：《当代中国政治制度构架中的协商民主》，《学术研究》2014年第3期。概而言之，民族协商就是将协商民主的理念、方法、制度、运行机制等运用于处理我国民族事务，协调民族关系，解决民族问题，以推进民族团结与共同发展繁荣。简单说来，民族协商是协商民主在协调民族关系、解决民族问题中的运用。民族协商是社会主义协商民主的重要组成部分，是中国特色解决民族问题道路的一种重要路径。

从不同角度去看，民族协商可有不同类型。从协商主体来看，有中央机关与民族自治地区机关的协商，有民族自治地方上下级机关的协商，有少数民族群众与民族自治地方机关的协商，有不同民族之间的协商(也称族际协商，包括汉族与少数民族的协商以及各少数民族之间的协商)，有某少数民族内部的协商等。从协商内容来看，有经济领域的民族协商、政治领域的民族协商、文化领域和社会领域的民族协商等。从协商场域来看，有民族区域自治机关中的民族协商，有人民代表大会中的民族协商，有政治协商会议中的民族协商，有基层民主自治组织中的民族协商等。

民族协商作为中国特色解决民族问题道路的一种重要路径，其鼓励涉民族事务主体在平等基础上开展平等对话、交流协商、尊重彼此间的差异以及不同的利益诉求，其在化解民族矛盾、协调民族关系、增进民族共识等方面具有重要的作用。新中国成立以来，党和政府经常采用民族协商的方法来处理少数民族事务，包括西藏和平解放中的民族协商，部分少数民族地区社会改革和社会主义改造中的民族协商，民族自治地方建立过程中的民族协商，以及解决不同民族间林山牧场等纠纷中的民族协商等。改革开放后，随着国际形势的不断变化，西方敌对势力的影响，以及国内民族利益诉求的复杂多元，使民族问题逐渐增多，在这样的情况下，更加凸显出民族协商在我国当代国家治理和社会治理中所具有的重要价值。

具体而言，民族协商的价值主要体现在四个方面：第一，民族协商有利于促进党和政府的正确决策。民族协商鼓励各民族群众积极参与，就关系各民族经济社会发展的重大问题、关乎各民族群众生活的重要问题进行协商，相互交流意见与看法，从而找到彼此共同利益的契合点，在尊重不同民族群体利益诉求的基础上，使相应的决策能够体现各民族的共同利益，真正实现公共决策的合理性与有效性。第二，民族协商有利于化解民族间的矛盾和利益冲突。民族协商充分尊重民族间存在的现实差异，通过相互间平等的沟通协商，能够增进彼此了解，求同存异，达成共识，从而有助于化解民族间的矛盾和利益冲突，实现和谐共处。第三，民族协商有利于推进中国族际政治发展和培养公民意识。通过民族协商，可以有效培育各民族群众的民主精神和公民意识，通过民族间民主协商的各种平台，使民主精神和公民意识能够深入各民族之间的沟通交往中，进而有利于推进中国族际政治的发展。同时，通过民族协商可以有效推动各民族群众积极参与协商活动，提升各民族群众政治参与的积极性和主动性，增强各民族群众的公民意识。第四，民族协商有利于推进我国民族平等、团结和繁荣发展。正如习近平总书记在《庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》指出的：“我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。涉及全国各族人民利益的事情，要在全体人民和全社会中广泛商量；涉及一个地方人民群众利益的事情，要在这个地方的人民群众中广泛商量；涉及一部分群众利益、特定群众利益的事情，要在这部分群众中广泛商量。”*习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月22日，第1版。各民族的事务由各民族人民商量着办，相互间有事好商量，这样可以增进共识，增强互信和互助，避免以大欺小、以多欺少、以强欺弱的情况发生，从而促进各民族平等团结、和睦相处和共同发展繁荣。

回顾历史我们不难发现，在新中国成立后党和政府出台的许多法规政策和文件中都不同程度蕴含着民族协商精神。如1951年5月中央人民政府政务院发出的《关于处理带有歧视或侮辱少数民族性质的称谓、地名、碑碣、匾联的指示》中要求：“各级有关人民政府在执行以上工作前，应结合民族政策，须先在当地少数民族人民和汉民族人民中进行宣传教育，并与有关民族(包括汉族)的代表协商妥当，在大多数人了解之后始具体执行。”*金炳镐：《民族纲领政策文献选编(第二编)》，北京：中央民族大学出版社，2006年，第449页。通过在各民族间加强宣传和沟通协商的方式来化解矛盾，避免纠纷。另如1953年，中央人民政府民族事务委员会第三次(扩大)会议在讨论及关于内蒙古自治区及绥远、青海、新疆等地若干牧业区畜牧业生产问题时就指出：“在民族间部落间因租用草场、牧场发生纠纷的地区，则通过协商的办法适当调整租额。”*金炳镐：《民族纲领政策文献选编(第二编)》，第498页。亦是通过在民族间开展协商的方式加强团结，化解民族间的矛盾和纠纷。还有2001年，全国人大常委会修正的《中华人民共和国民族区域自治法》规定：“民族自治地方的建立、区域界线的划分、名称的组成，由上级国家机关会同有关地方的国家机关，和有关民族的代表充分协商拟定，按照法律规定的程序报请批准。民族自治地方的自治机关在处理涉及本地方各民族的特殊问题的时候，必须与他们的代表充分协商，尊重他们的意见。”*参见《中华人民共和国民族区域自治法》(1984年5月31日第六届全国人民代表大会第二次会议通过。根据2001年2月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议《关于修改〈中华人民共和国民族区域自治法〉的决定》修正)。这些相关规范要求的制定，为我国在实际工作中协调民族关系、解决民族问题提供了法规和政策依据。同时，对不同民族间或少数民族内部存在的历史纠纷，通过友好协商的方式，予以公正合理的协调，使许多民族恩怨纠纷，如冤家械斗、林山争议、牧场纠纷、界限分歧、族群冲突等，基本得到有效解决，为我国的民族团结和社会稳定作出了重要贡献。

二、推进国家治理体系现代化需要民族协商

“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”*习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《求是》2014年第1期，第3页。，这是习近平总书记发表在《求是》杂志上的署名文章中指出的。由此可知，国家治理体系既是一整套管理国家的制度体系，也是涉及我国各个领域的体制机制和法律法规安排，充分反映了党和政府在国家治理层面的新认识与新要求。具体而言，要真正认识与理解国家治理体系现代化，应从三个层面去把握：

一是从国家治理体系的内容去把握。我们不能将国家治理体系简单理解为治理环境、治理市场、治理社会，乃至治理国家，而是要从全局的视角出发，把国家、社会作为一个整体，系统性地把握和认识问题。国家治理不仅涉及政治、经济、文化、社会、生态等，还包括国防、教育、军事、科技、民族、宗教等方方面面的事务，因此，在协调某一具体事务时应当从总体上把握它与其他事务之间的关系，进而提升解决问题的能力与水平。

二是从国家治理体系的方式去把握。传统的国家管理更多地是强调国家控制力，使社会各项事务、各个单位组织，乃至民众都在公权力部门的牢固掌控之下，社会稳定的形成主要依靠强制力。而现代化的国家治理体系在方式上除了依法治理外，更多地还强调通过沟通、协商、对话与合作来实现。通过协商方式的有效运用，既可使各方充分平等协商、增进共识，从而化解冲突与矛盾，又能使各方共同参与来维护共同利益。

三是从国家治理体系的目标去把握。在管理国家的传统思维指引之下，权力部门容易过度重视经济指标而忽略生态环境，过度强调政绩而忽略民生与民意。在国家治理体系现代化背景之下，强调的目标是不断改善民生，实现各族人民福祉。在经济发展的同时，注重政治、文化、社会、生态的共同发展；不仅注重社会和谐稳定，更要在依法治理的前提下，注重社会的自由、平等、正义、有序、规范等，使广大群众能够生活得更有保障和尊严。

中共十八届三中全会强调“贯彻党的民族政策，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系”*《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2013年，第30页。，这不仅是社会主义民主政治制度建设的基本要求，更是推进国家治理体系现代化的重要内容。要实现国家治理体系现代化，不仅需要有合理规范的制度，也需要民主治理的方式，以及一个和谐稳定的社会环境。而民族协商恰恰可以说，是多民族国家实现有效治理的一种民主方式，通过民族协商能有效促进民族关系的融洽和民族问题的解决，进而推动社会的整体稳定和各民族人民福祉的实现。可以说，国家治理体系现代化需要民族协商，而民族协商亦契合于国家治理体系现代化的要求。

第一，民族协商契合于国家治理体系现代化的内容。中国作为一个多民族国家，国家治理体系现代化也必然包括民族事务管理的现代化。民族协商强调协商主体间的平等，相关的协商主体，不论是哪一个民族或者是哪一级民族自治地方自治机关，对相应的民族事务都有参与讨论、交流信息、表达观点的机会和权利，并谋求在共同参与和平等表达的基础上，达成共识。我国在民族协商制度化建设方面拥有《民族区域自治法》《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》以及许多自治州、县自治条例等法律规范，已经“初步实现了地位、范畴、程序、实施等重要协商问题的制度化”*郑毅：《论民族区域自治法中的协商民主条款》，《内蒙古社会科学(汉文版) 》2014年第5期，第82页。，就是说，我国许多相关的民族政策法规中都有涉及民族协商的条款，体现着民族协商精神。通过民族协商，能够有效拓展协调民族关系和解决民族问题的道路，推进国家治理体系现代化。

第二，民族协商契合于国家治理体系现代化的方式。协商民主被认为是现代国家治理的一项重要治理方式，而民族协商同样被认为是国家处理民族问题和协调民族关系的一种有效方式。协商民主区别于传统国家治理方式中的强力、强制、强权、强为，国家治理体系现代化强调治理过程中的协商、尊重和关怀，注重利益相关方的价值认同，保障利益相关方的基本权益；强调尽可能采取协商的方式使利益各方达成共识，而不是采取强制力和控制力去拉偏架。同样，在民族事务的协调处理中，通过民族协商的途径，既可以在政府部门与不同民族间交换意见，集思广益；又可以照顾到不同民族的利益，体现民族间的相互尊重；还可以通过各有关部门和相关民族的共同参与，实现相互监督。可以说，民族协商作为一种有效治理方式与国家治理体系现代化相契合。

第三，民族协商契合于国家治理体系现代化的目标。国家治理体系现代化的治理目标不是追求数据，不是追求面子工程和形象工程，而是通过提升国家治理的整体水平和能力，去服务于国家的长远有序发展，服务于民生，实现各族人民福祉，使由于社会经济长期高速发展而产生的一些弊病与矛盾能够得以有效化解与克服，进而实现社会和谐稳定。但由于一些历史和现实的原因，我国各民族的经济、文化、习俗等依然存在一定的差异，各民族发展水平依然存在较大的不平衡性，这些差异和不平衡性容易导致社会矛盾与冲突。民族协商注重民族间的协商、沟通、交流，相互间增进认识和了解，增进情谊，对不同观点与看法求同存异，努力化解分歧与冲突，在尽可能多的层面实现共识。使不同民族间的共识扩大，相互间的了解加深，进而结成各民族的利益共同体，形成民族间平等团结互助和谐的局面，因而可以说，民族协商契合于国家治理体系现代化的目标要求。

三、完善民族协商制度，推进国家治理体系现代化

民族协商是多民族国家有效协调民族关系、解决民族问题的重要方式，民族协商与当前国家治理体系现代化相契合。但是，从目前的情况看，我国民族协商无论是在制度建设还是在实际操作中都还存在一些问题，包括：民族协商主体不甚明确；协商内容不具体；协商渠道不完备；协商的机制尚未建立和完善；协商结果如何落实尚不明确等。要解决这些问题，关键是要从制度建设着手，通过建立与完善民族协商制度和运行机制，促进民族协商的合理有序运行。

第一，明确民族协商的主体。民族事务涉及对象具有广泛性与复杂性，决定了参与民族协商主体的多元性，即针对某一事务的协商需要有涉及相关利益的不同主体参与。例如，民族地区一个外来投资项目的商定，就可能会涉及地方政府、有关民族、外来投资商等多方之间的协商，如果缺乏某一方的参与，就可能出现协商及信息沟通不到位的情况，从而导致利益冲突。实际上在我国一些民族地区的招商引资活动中，就曾出现缺乏与当地各族群众有效沟通协商而引发的矛盾冲突。此外，在不同协商主体参与的协商活动中，还涉及协商主体间地位不平等的问题。由于在现实中协商主体的地位与身份性质不尽相同，以致在协商中出现以势压人及一边倒的情况。所以，在民族协商制度建设中，除了对参与协商活动的主体范围要有明确规定外，还应明确各协商主体应以平等身份出现，保障民族协商的平等性与有效性。

第二，规范民族协商的内容。中共十八届三中全会的决定指出，社会主义协商民主是“以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容”*《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2013年，第29页。。民族协商是协商民主在民族工作中的运用，民族协商亦应以民族地区的经济社会发展重大问题和涉及各民族群众切身利益的实际问题为协商的内容。虽然，《民族区域自治法》中有关于自治机关在处理涉及本地方各民族的特殊问题的时候，必须与他们的代表充分协商，并尊重他们的意见之类的规定，但什么是涉及本地方各民族的特殊问题，以及由谁来确定某个问题属于特殊问题，却没有细化明确的规定。因而，一些地方政府在具体事项的操作中就可能出现选择性协商的“嫌疑”，即该协商的问题不去协商；好协商的问题拿来协商，不好协商的则不予协商；或者是对某个事项的协商避重就轻。因此，在进行民族协商的制度建设中，应注重对协商的内容进行适当的细化规定，而对暂时无法确定是否进行协商的内容则应广泛征求当地各民族群众的意见，以确定相关内容是否进行协商。

第三，拓展民族协商的渠道。民族协商的开展需要一定的渠道和平台。以往的民族协商，主要是通过民族自治地方机关，或是中央政府与民族自治机关之间，或是民族自治机关与基层民众之间，进行协商，这些渠道显得比较单一和狭窄，应当进一步予以拓宽。2015年2月，中共中央在印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中论及协商民主的渠道，提及政党协商、政府协商、政协协商，人大协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商。因此，除了民族自治机关之外，还可通过人大、政协、党委及党代会、基层组织、社会组织等重要渠道开展民族事务的沟通协商。在这些渠道或平台中设置一些适合于民族协商的规程，使民族协商的平台渠道得到进一步拓展。因此，在民族协商的制度建设中，应注意有效利用我国现有的平台渠道，完善相应的协商平台设置，使民族协商得以更广泛开展。

第四，健全民族协商运行机制。机制就是一项事务得以有效执行的可操作性规范，而民族协商的机制就是协商民主在协调民族关系和处理民族问题中的具体操作性规范。民族协商要实现规范的运行，须有相应的规则、流程、要求、秩序等规范性要求，并按照具体的规范性要求去严格执行。一方面，民族协商相应的法律法规完善就显得非常重要，保持国家各项事务的法治化、规范化、程序化是健全民族协商机制的前提；另一方面，各方代表必须在共同的协商规则下展开广泛讨论,才能对相应的民族事务达成共识，若没有共同规则，而以权力影响力较大的一方意见为依据，或者以能言善辩者的意见为依据，而不能如实反映协商事务的真相，或者没有契合于各方共同利益的意见，则较易于导致协商失败。因此，在民族协商的制度建设中，应注重健全运行机制，其中包括民族协商具体商议的流程、要素、时限、方式、责任、监督等方面，使协商活动能够按照规范的运行机制得以有序开展。

第五，建立民族协商成果落实机制。民族协商的成果是指通过多方的平等交流与沟通协商，在互尊互利的基础上就民族事务达成目标共识。但是协商成果最后能否落到实处，还需要对协商共识予以坚决贯彻，否则相应的协商共识就只能是停在纸上、挂在墙上。此外，在民族协商过程中由于主客观方面的各种原因，还可能会出现协商失败的情况，那么，一旦协商失败，相关的情况该如何弥补应对，这些情况在进行民族协商制度建设中都应该予以充分考虑。因此，在完善民族协商的制度建设中，要建立规范的成果落实机制，充分注重协商成果的运用情况反馈和有效落实。

国家治理体系现代化要求实现国家治理的法治化、制度化和规范化，而民族协商的顺利推进，亦需要完善的制度规范。因此，需要建立一整套适用于从中央到各级民族自治地方的民族协商制度规范，明确协商议题和内容、确定协商人员、规范协商环节和流程，使其真正具有较强的实用性和可操作性，确保民族协商得以有效运行。