行政收费的法治化路径

行政收费的法治化路径

顾德瑞

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

摘要：行政收费是国家推行特定政策、弥补行政成本的一个重要途径，然而在实践中却乱象丛生、极富争议，其合法性和合理性遭到人们的质疑。乱象和争议的背后是行政收费约束机制的阙如。如何应对诸多争议的行政收费，法治应当是首要和最佳的选择。通过行政收费的法治化，约束和规范行政收费权，防止其过度侵夺公民的财产，使宪法保障公民财产权愿望得以实现。

关键词：行政收费；约束机制；法治化

收稿日期：*2015-04-18

作者简介：顾德瑞(1987-)，男，山东滨州人，武汉大学博士生，研究方向：财政税收法。

中图分类号：D922.1文献标识码：A

收稿日期：*2015-04-26

一、我国行政收费的现状与检讨

行政收费涉及对公民财产的侵夺，从法治的角度来看，其应当属于法律保留的事项。但在事实上，关于行政收费的立法、执法几乎完全由行政机关主导，行政收费项目设立的主要途径是行政审批，而非依据法律。中央层面和地方层面关于行政收费的规范性文件数量庞大，而且种类繁多。根据初步统计，“截止2007年7月，全国涉及行政收费的法律文件总共约7 600件，而严格意义上的法律只有30多件，行政法规规章有400件左右。余下的有7 100多件，都是被俗称为‘红头文件’的部门和地方规范性文件”[1]。从《关于公布取消314项行政事业性收费的通知》(财综〔2013〕98号)这份文件里，我们可以窥探出其中的端倪，该文件涉及28个省市的314项行政事业性收费，从这些被取消的项目来看，数量巨大、名目繁多，包含人们的衣食住行等各个方面，如：浙江被收容教育人员的生活费(浙财综字〔2005〕65号、浙价费〔2006〕17号)、安徽的价格信息服务收费(皖价费字〔1992〕35号)、山东的就业训练费(鲁价涉发〔1995〕124号)、湖北的绿化延误费(鄂财综发〔2010〕52号)、广东省治安联防费(粤府〔1990〕8号、粤价函〔2003〕41号、粤价〔2012〕172号)。这些规范性文件大都没有上位法，它是行政收费的终极依据，其本质是行政机关的自我授权，与法与理都无法令公民信服。从这些情况来看，我国行政收费的法治之路步履维艰。

我国行政收费之所以存在诸多争议，问题的背后是行政收费约束机制的阙如，这使得行政权肆无忌惮、无所顾忌。我国《宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”财产权作为公民的一项基本权利，不论课税还是收费都是对公民财产的侵夺，为了保护公民的财产权，我国必须建立对课税和行政收费的约束机制，前者有税收法定的刚性约束，但对于行政收费来说，其约束机制却是严重缺乏的。一张连上位法都没有的规范性文件就可以成为行政收费的依据，而且绝大多数的行政收费都是依据这些规范性文件设定的，可见行政收费设定的随意性。也就是说，在行政收费领域，行政机关兼具立法与行政两种权力，在司法救济不足的状态下，对行政机关的约束几近真空。在此种情形下，保护公民财产权的宪法精神荡然无存，公民成为了任人宰割的鱼肉。

二、问题的背后：行政收费约束机制的阙如

(一)人大监督的虚化

行政权力兼有公共性和自利性，在实际运行过程中，自利动机的存在有可能左右权力行驶的方向，使之偏离公共轨道而落入逐利的俗彀，而这往往是行政权力摆脱各种羁绊不断寻求扩张的深层动因[2]。所以对行政权力进行监督有其天然的必要性。然而，除了法律规制缺位外，在监督方面，面对强大的行政机关，人大显得羸弱至极。2011年到2014年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目从228项*数据来源：《关于印发〈2011年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录〉的通知》(财综〔2012〕7号)。锐减到113项*数据来源：财政部公告2014年第80号中的《全国性及中央部门和单位行政事业性收费目录清单》。，此项工作是在国务院的推动下，以财政部公告2014年第80号行政发文的形式进行的，是行政机关的自我削权行为。基于行政权力的自利性的固有本性，在对行政收费的某些项目清理之后，另外一些行政收费项目就会如同秋后的韭菜，割了一茬又长一茬似的增加。而且每当行政收费过于混乱，以致不得不进行清理整顿的时候，国务院及所属各部门就会理所当然地成为对其清理的主导者，人大则成为十足的旁观者。也就是说，行政收费项目的清理基本都是源于行政机关的自我约束、自我规制。这种作法确实能起到促进法治建设的作用，但清理到一定程度，当触及行政机关的核心利益之时，就会缺乏进一步向前推进的动力。而对行政收费的监督本来就是人大的职责和权力，应当尽量回归人大。根据我国《宪法》第62条第2款及第67条第1款的规定，全国人大及常委会都有监督宪法实施的权力，不合法、不合理的收费项目侵夺的是公民的财产，财产权作为宪法规定的基本权利，人大及常委会有义务去保障公民的合法权力，并对违宪行为进行审查。也可以通过质询权等对行政机关进行监督。更进一步来说，在修宪时，可以引入人大对政府政治问责的规定(如弹劾官员、提出警告等)，以督促政府必须回应人大或公众对行政收费产生的质疑[3]。

(二)司法救济的不足

由于涉及行政收费的诉讼案件并不像税务案件一样作为一个单独的类型，而是将其混杂于计划生育(社会抚养费)、工商(商标注册收费)，以及其他案件类型中，所以，无法对涉及该方面的诉讼案件进行有效的统计和分析，但从2013年全国法院审理行政案件的情况来看，可以窥探出行政收费的诉讼案件对行政相对人司法救济的不足。“在以判决方式结案的一审案件中，人民法院以撤销、责令重新作出变更、判决履行法定职责、确认违法和无效、赔偿等方式直接判决行政机关败诉的案件有10 402件，占全部一审结案总数的8.62%.”[4]

从财产权作为公民基本权利的角度来看，对其进行的司法救济更不尽如人意。对行政机关的抽象行政行为，如行政机关制定和发布的行政法规、规章、决定、命令等假如对公民基本权利造成侵犯时，公民仅依据宪法的规定还不能对其提起行政诉讼，法院也不具有对上述抽象行政行为的审查权。在针对公民基本权利的宪法规定没有具体化为普通法律法规的权利情况下，当公民的这部分权利受到侵害时，法院往往因没有具体的法律法规可以适用，而对这类案件不予受理，导致公民在宪法上所享有的基本权利得不到应有的保护[5]。因行政收费大都是以规范性文件的形式存在的，所以，无法通过司法救济的方式，也就是以《宪法》基本权利的方式来对抗行政收费文件，达到保护公民财产权的效果。

(三)公众参与的缺失

在现行行政收费的运行体系下，行政收费的立项、审批等都是以行政机关内部的文件进行的，即使是直接面对行政相对人的执法也仅仅是向其下达收费决定，公民根本无法参与到制定这类文件的过程当中，他们无法左右其中的事项，而只能是被动的接受者。更有甚者是行政机关对收费明细不公示，公民连最起码的知情权都没有。以《排污费征收使用管理条例》为例，总共有6章26条，其中，仅第5条*《排污费征收使用管理条例》第5条：“排污费应当全部专项用于环境污染防治，任何单位和个人不得截留、挤占或者挪作他用。任何单位和个人对截留、挤占或者挪用排污费的行为，都有权检举、控告和投诉。”规定了公民享有对违法行为的检举控告权，而其他条款都未涉及社会公众的参与事项。公民前期无法参与攸关其切身利益的标准的制定，后期监督也只能是公民自发的行动，公民参与并不是必经程序，公民只能处于被动接受的地位。从实践来看，如排污费，在其征收使用的过程中公民的参与度极低，虽然各地的河道边零星散落着收费标准的公示牌，但收费标准是如何确定的，收费的情况又如何，排污费是如何使用的，人们不得而知。

三、我国行政收费的法治化路径

行政收费作为财政的一种形态，不应当游离于财政法定的范畴之外，其应遵循财政法定的基本要求，在法治轨道上运行。“法治，既是一种制度，也是一种精神，更确切地讲，法治是制度和精神的有机统一。”[6]所以，要想真正实现法治，在构建和完善法治制度的同时，必须把法治精神贯穿到行政收费的各个阶段。“现代法治的核心要义是良法善治。”[7]构建行政收费领域的良法善治，既需要借鉴财税领域通行的原则和规则，又必须注重行政收费的独特性，实现一般和个别的有机统一。从数量繁杂的收费项目，以及乱象丛生的收费过程来看，我国对行政收费的法治约束近乎真空，法治化程度极低。当务之急，是建立起对行政收费的法治约束，实现行政收费法定化，积极贯彻法治精神。

(一)正当目的：对行政收费的元约束

“目的正当是公权力行为正当的前提”[8]，作为对公民财产侵夺的公权力行为中的一种，行政收费更应当基于正当目的，才能具有正当性。如果没有正当的目的支撑，行政收费将丧失存在的必要。而且，明确、正当的目的对规范行政收费至关重要，可以将行政收费控制在既定的法制轨道上，防止因其目标不明而做出错误决定，造成实践中行政收费的混乱无序[9]。行政收费目的是否正当，应当根据具体的时空环境，原本符合正当目的的，如果情况发生变化，其正当性可能丧失。当其目的已经实现时，该收费项目即应当立即废止。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)要求“各地区、各部门要依照法律法规切实加强非税收入管理。继续清理规范行政事业性收费和政府性基金，坚决取消不合法、不合理的收费基金项目”。这一文件体现了该理念。如我国许多公路存在的超期收费现象，在成本获得补偿以后还继续收费，这些均违背了其设定的初衷。

当然不同类型的行政收费其收费的依据是不一样的，所以不同类型的行政收费其目的正当性的判断标准也是不同的。必须捕捉隐含在每种收费类型背后的各种信息，依据不同类型寻找与其匹配的正当目的。成本性行政收费，其征收是为了补偿特定的行政支出，目的是“以费促管”，便于对特定的行政事项进行管理和提高行政管理的效益，并平衡受益者与未受益者之间的利益冲突；效率性行政收费，目的在于以费促管，通过行政收费促使服务对象更有效地使用资源，或更好地对受益者实施行政管理[10]。如“拥堵费的目的在于内化车辆由于道路使用不效率附加给社会的成本”[11]。

(二)收费法定：财政法定在行政收费领域的贯彻落实

“法治是由三部分构成的：形成法律规范的能力，法律优先及法律保留。”[12]法律保留作为法治的重要组成部分，理应受到相当的礼遇，尤其是在限定行政权力方面。更重要的是“费之法律规制体现为对其公意性理念的捍卫，也即凸显费在确定和使用上的理性主义。在行政收费领域，法律应当具有先觉性，即费的产生以法律规定为基本前提，任何费的产生和运行均应置于法律的秩序框架下，排除费的任意设定”[13]。也就是说，如同刑法领域的罪行法定一样，对财产的侵夺必须法定。更进一步来说，在财税领域，“人们制定法律的目的就是保护或保障其财产权”[14]。通过制定《行政收费法》，限缩行政收费的主体和收费的形式，合理界定收费的范围，明确收费的基准及调整办法。

1.合理界定行政收费的范围

收费范围是行政收费制度建立的前提和基础，所以，行政收费法治化的首要任务是合理界定行政收费的范围，明晰收费权限。在我国今后制定的《行政收费法》中，应当规定：“行政收费包括成本性行政收费和效率性行政收费”。行政机关或法律、法规授权组织为特定公民、法人或其他组织进行下列活动时，可以征收成本性行政收费。(1)确认、认证、审查、评审、鉴定、注册、登记等所进行的工作，可以收取手续费用；(2)办理证书、证明书、执照、护照、签证、牌照、合格证、许可证、登记证等证照所进行的工作，可以收取证照费；(3)为维护或改善公共设施的使用，可以向使用者收取养护费、维修费；(4)对公民、法人或其他组织间权利义务关系实施司法行为的，可以收取诉讼费；(5)法律、行政法规规定可以设定成本性行政收费项目的其他事项。行政机关或法律、法规授权组织为提高自然资源、公共设施的使用效率而不能通过市场竞争机制实现，提供给特定公民、法人或其他组织使用下列事项的，可以征收效率性行政收费。(1)提供拥挤性公共设施使用的，可以收取使用费；(2)提供城市土地、矿藏、水流、森林、草原、山岭、荒地、滩涂等自然资源使用的，可以收取资源费；(3)对公民、法人或其他组织污染环境或者损害社会公众利益的，可以收取损害赔偿费；(4)法律、行政法规规定可以设定效率性行政收费项目的其他事项。“其他事项一律不得设定行政收费项目。”[10]

2.规范收费基准

收费基准应当根据社会发展水平、行政活动的成本，以及受益人的受益程度等设定，具有一定的客观性，不能随意变动。当然，随着社会的不断发展变化，客观情况也会发生相应的变化，其调整应属必要。我国台湾地区“规费法”第10条规定：“业务主管机关应依下列原则，订定或调整收费基准，并检附成本资料，洽商该级政府规费主管机关同意，并送该级民意机关备查后公告之，(1)行政规费，依直接材(物)料、人工及其他成本，并审酌间接费用定之；(2)使用规费，依兴建、购置、营运、维护、改良、管理及其他相关成本，并考量市场因素定之。前项收费基准，属于办理管制、许可、设定权利、提供教育文化设施或有其他特殊情形者，得并考量其特性或目的定之。”第11条规定：“规费之收费基准，业务主管机关应考量下列情形，定期检讨，(1)办理费用或成本变动趋势；(2)消费者物价指数变动情形；(3)其他影响因素。前项定期检讨，每三年至少应办理一次。”

3.收支公开、透明

财政公开是指除法律规定须保密外，政府及其使用财政资金的所有单位有义务向社会公开财政收支的数额、来源、使用效果、过程，以接受社会公众的质询、监督和约束。其乃公民行使知情权、参政权和监督权的基本前提和重要内容，而且是规范财政权力的行使、限制财政权滥用的重要措施，亦即公开是监督的前提[15]。根据2014年修订的《预算法》第4条第2款规定：“政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”所以，行政收费必然应当纳入预算。而公开是预算的内置性原则和本质属性，关系到预算工作的总过程及整个领域[16]。因此，行政收费的收支应当公开、透明。

(三)收费执法的法治约束

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》专门强调“完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度，做到严格规范、公正、文明执法”。其意在强调对行政执法的法治约束。

1.完善执法指引

在税收领域，国家税务总局颁布了《税务稽查工作规程》《税收执法责任制考核评议办法(试行)》《税收执法过错责任追究办法》《税收执法督察规则》等一系列的规定，虽然仅仅是行政机关的自我约束，但对于规范和约束税收执法行为，提高税收执法水平，促进税务执法人员依法行政，维护纳税人的合法权益具有重要的意义，而且其中的很多内容打上了法治的烙印。在行政收费领域，也可以引入相关的规则，通过这种执法指引和内部规制的方式，来约束行政收费执法行为。

2.强化收支分离

《关于印发〈行政事业性收费和罚没收入实行收支两条线管理的若干规定〉的通知》(财综字〔1999〕87号)和《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》(国务院令〔2000〕第281号)都强调收支两条线，即收支分离，并对如何实现收支两条线管理和保障实施作了详细规定。然而，从行政机关大量资金截留及其各项收费任务来看，并未真正实现收支分离管理，坐收坐支的现象仍然存在。各行政机关为了获取更多的经费，采取各种手段巧立名目、变相收费，导致弊端丛生。所以，必须强化行政收费收支分离管理，限制行政机关的自利性。

(四)制度保障：多元参与和监督机制

完善的制度，尤其是参与和监督机制，既是行政收费法治化的重要组成部分，又可以为行政收费法治化保驾护航。通过构建公共参与、媒体监督和司法监督机制，实现权利(力)对权力的有效制约，推动法治收费的实现。

1.公共参与

“在行政法治领域，公民参与对于保障行政机关依法、公正行使职权,防止滥权和腐败，对于维护行政相对人的合法权益，防止侵权和歧视，对于推进公民自治，培育公民社会有着特殊重要的意义。”[17]而且，公民参与是财政民主的重要形式。现代政治文明中的两大主题民主与法治是政府为实现其正当性和有效性必须遵循的原则，也是政府法治化的目标[18]。所以引入公民参与、实现财政民主，政府义不容辞。将公民参与制度化作为必经程序，贯穿于行政收费的各个环节，凸显民意，可以对行政收费形成强有力的监督。

2.媒体监督

媒体不应当仅仅附属于政府，充当政府的发声器，应当是独立的监督人。由于媒体具有信息传播广、影响范围大、导向性强的特点，所以其对政府信息的传播和监督具有良好的效果，煤体应当结合其自身特点发挥独特的作用。一是可以将政府有关信息及时向公民传达，保障公民知情权的实现；二是其批判的态度和具有导向性的评论，可以促使政府比较谨慎地行使手中的权力，有效约束决策者和执行者的行为。

3.司法监督

权力分立具有确保依法治国功能之作用，透过国家责任与权限分配，使不同机关之权限基于自由和国民安全利益的观点，防止、抑制、减少国家权力之集中，以及借此所包含权力滥用(MachtmiBbrauch)之危害[19]。全国正在全面深化司法体制改革*党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对深化司法体制改革作了全面部署。2014年2月28日，中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》，明确了深化司法体制改革的目标、原则，制定了各项改革任务的路线图和时间表。6月6日，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》，对若干重点难点问题确定了政策导向。并在上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市先行试点司法体制改革。改革包括4项内容：完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理等。参见张先明：《司法体制改革向公正高效权威迈进——十八大以来政法系统推进法治建设取得新成效(四)》，载《人民法院报》2104年10月13日，第01版。，意在强化司法权威，保障司法独立，发挥其对权力，尤其是行政权力的制衡作用。其中，与公民切身利益最为相关的当属能否对抽象行政行为，尤其是直面公民的规范性文件进行审查。如果能够将行政收费的规范性文件纳入司法审查的范畴，可以有效约束行政机关滥用职权，切实保障公民的权益。

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The Path of Administrative Charge by Law

GU De-rui

(SchoolofLaw,WuhanUniversity,WuhanHubei430072,China)

Abstract：Administrative charge is an important way for our nation to implement specific policies and to make up administrative cost. In practice, however, it falls into all kinds of chaos and controversies and its legitimacy and rationality are often questioned. What lies behind the chaos and controversies is the absence of constraint mechanism of administrative charge. As to how we can deal with the controversial administrative charge, ruling by law should be the primary and best choice. The power of administrative charge should be restrained and regulated by law in order to prevent its excessive invasion of citizens’ properties and to attain the wish to guarantee citizens’ property right by constitution.

Key words：administrative charge; restraint mechanism; legalize

(编辑：陈凤林)