法治保障视野下的农民发展问题思考

法治保障视野下的农民发展问题思考

王继军，王中庆

(山西大学 法学院，山西 太原 030006)

摘要：人的发展是社会发展的核心和最高目标，农民发展的状况是衡量当代中国社会整体发展水平与质量的重要标准。在依法治国战略的背景下，研究阐释农民发展的内涵、现实与法治、农民发展的辩证逻辑和农民发展的法治化路径等问题，具有重要的理论价值和积极的现实意义。当今中国，农民发展是政策、政治问题，也是法律、法治问题。

关键词：农民发展；依法治国；法治化

收稿日期：*2015-06-01

基金项目：中国法学会深入研究党的十八届四中全会精神重点专项课题“优化矿产资源领域政治生态法律问题研究”(CLS(2015)ZDZX09)

作者简介：王继军(1956-)，男，河北涞水人，山西大学教授、博士生导师，研究方向：马克思主义法学、经济法学等;王中庆(1983-)，男，山西曲沃人，山西大学讲师、博士生，研究方向：马克思主义法学、经济法学等。

中图分类号：D61文献标识码：A

在党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以及2004-2015年连续十二次的中共中央“一号文件”中，都提到在当代中国经济、社会和人的发展进程中，农民发展仍是首要问题。全国高度关注和切实论及农民问题的同时，法治建设已经悄悄走进农民发展问题的视野，渐渐地与农村、农业和农民问题紧密联系起来。

从发展的视角看，农民是中国历史上一个有着特殊意义的群体，整体发展程度和水平低，但是绝对人口数量最多，为国家发展的贡献和牺牲最多，反哺扶助和推进现代化进程也最急迫。历代领导人在不同的时期和场合，都有诸多关于农民发展问题的重要论述，并先后付诸实施。在实践层面上，国家对于农民发展的着力点，从农民增收到重视农业生产、从农村建设到提高科技创新、从深化改革到发展现代农业，从政策政治到法律法治，无不体现着社会发展与时代进步。

一、农民发展的内涵与现实

发展，是指事物所具有的不断前进、螺旋上升的趋势运动。人既是社会存在和发展的前提，也是社会发展的目的；人既是社会历史活动的主体，也是社会历史活动的客体，是主客体的统一。从其基本特征来看，人的发展正是人本身所具有的自然性、社会性和精神性相互影响作用、相互改善提高的过程。

农民发展[1]，可以理解为农民物质生活水平领域的持续改善，社会交往范围和实践活动领域的持续扩大，自我自主的意识、能力和素质等精神领域的持续提升，以及三方面有机结合的内容与过程的统一体。农民发展问题，是马克思主义关于人的发展理论在农民领域中的运用和实践，其既有普遍性、共性的内涵，又有特殊性、个性的特色。马克思指出：“人是一个特殊的个体，并且正是他的特殊性使他成为一个个体，成为一个现实的、单个的社会存在物，同样地他也是观念的总体，被思考和被感知的社会的主体的自为存在，正如他在现实中，既作为对社会存在的直观现实享受，又作为人的生命表现的总体而存在。”[2]相应地，农民发展包括了整体、群体与个体、部分的相对逻辑关系，是生存、发展与个性、自由辩证统一和前进上升的总趋势。

国民经济和社会发展统计公报[3]的数据显示：2014年，我国乡村人口为61 866万人，占全国总人口数的45.23%；其中，全国人户分离的人口为2.98亿人，流动人口为2.53亿人。以我国经济和社会发展的实际来看，流动人口绝大多数是从农村流动到城市，但仍属于农民的范畴；以此种方式和口径计算，我国乡村实质人口将达87 166万人，约占全国总人口数的2/3。城镇居民人均可支配收入28 844元；农村居民人均可支配收入10 489元，全年农村居民人均纯收入为9 892元。按照年人均收入为2 300元(2010年不变价)的农村扶贫标准计算，2014年农村贫困人口为7 017万人。

从古至今，我国在绝大多数时期都存在着城乡区域的千差万别，其发展水平参差不齐。经过新中国60多年的发展，农民群体的物质力量不断提高，精神文化不断丰富满足，个性的自由全面发展也日益受到关注和重视；但是从直观数字和社会总体层面分析，当代中国城乡二元结构的发展水平和程度仍处于相对失衡状态。中国的问题和发展的问题，从某种程度上说，是农民的问题；没有农民发展，就没有中国政治、经济、社会和人的全面发展。

二、农民发展对法治建设的时代诉求

当前中国，全面建设小康社会、全面深化改革、全面依法治国与全面从严治党已经成为时代主旋律，法治建设与农民发展问题已成为主基调。

(一)宏观层面的发展思路

2014年10月，十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》[4]，高瞻远瞩地鲜明提出：我们要建设中国特色社会主义法治体系，要建设社会主义法治国家。2015年2月，在全年工作中具有纲领性和指导性地位的中共中央“一号文件”[5]中，连续十二次聚焦农民问题，这一国家当前需要重点关注和亟须解决的问题。中央连续两个重量级的决策，共同而明确地指向了农民发展与法治建设。“一号文件”中更是首次引入法治建设的内容，其精神要义在于，确定了在法治建设中，农村是相对薄弱的领域，协同推进城乡法治化的协调统一，须加快完善农民、农业、农村的法律规范体系，运用法治方式、法治思维和法律体系，建设完善“三农”工作。

(二)社会与学界的关注

2014年10月30日，对中国农村问题研究领域具有较大影响力的华中师范大学中国农村研究院发布了年度《中国农民状况发展的报告·政治卷》。该报告基于当前我国农民政治发展的现状，与时俱进地重点研究了农村法治建设与基层民主建设。《报告》指出，改革开放以来，以普法宣传和基层司法服务为重点的农村法治建设使得法律制度、法律意识、法治观念等相关内容深入到农民日常生活中。但是，农村法制建设还存在着法律认知水平低、法律实施不公、消极被动用法等不足之处，农民在运用法律方面还面临着法律程序、法律成本等方面的问题。在总体上，我国法治建设仍面临着长期性和艰巨性的挑战。

(三)法治建设的本质内涵

法治，绝不是依照某个集团、某个人的意志来管理国家，而是要依据体现全体人民意志和整个社会发展客观规律的法律体系来治理国家；国家的政治体制、经济运行模式、社会活动范式均应依照法律规范体系进行，不应受到任何集团和个人意志的非法性干预、阻挠或破坏。就国家整体层面而言，就是要将法治国家、法治政府、法治社会进行三位一体式的建设，就是要将依法治国、依法执政、依法行政三者协同推进，彰显国家治理体系和治理能力的现代化；对于个人层面而言，则是尊重和保障人权，以权利机会平等、规则程序公平为标志的法律法治体系，保障所有公民的各项合法权利不受非法侵犯，并且实现这些权利保障的法治化。

农民群体，当然属于法治建设的应然范畴之中，是依法治国的应有之义；农民发展，在现代化发展的时代浪潮中，也需要契合与融入，除了国家政府和社会体系之外，还需要法治保障的实然诉求。

三、农民发展问题的法治化路径探析

关于“农民发展的法治化”问题，笔者理解为：依照法律，保障农民发展的良性状态，也就是，用宪法和法律来治国理政，有效控制政府行政公权力，保障农民物质性、精神性和社会性需求的满足。从历史的角度看，解决农民发展问题的体制机制和建设路径有很多选择，法治化或许不是惟一的、最重要的道路，但肯定是不可或缺的一部分。

(一)农民发展权定位

农民发展，是否也可以成为一项独立的权利，学界对此进行了一定的探讨[6]，并形成相对集中的观点：依据宪法原则可以推导出农民发展权的存在和成立。一般而言，农民发展权是指农民应享有的政治、经济、文化、社会等权利的协调有机统一体，而且与其他社会阶层拥有相对平等地参与社会活动，共享改革发展成果的权利。从本质上讲，农民必然是其发展权的主体，政府相应成为责任主体，负有当然的保障发展权实现的义务。政府公权力，尤其是在基层领域，不能把法律和国家原本赋予农民的各项权利视为自己的权力，取代农民成为行使这些权利的主体。社会现实中，往往不是农民群体不珍视和维护自己的权利，而是农民的正当权益被一些权力组织侵害后得不到有效保护和救济。农民发展权之困境，症结在于权利之匮乏，农民不能为自己的权利而斗争。笔者认为，与政策制度相比较，法律法治更加严谨理性；与赋予农民某种资格许可相比，法治的救济保障更为可靠有力。

(二)法治建设与农民发展的辩证关系

在依法治国的大背景下，控制国家政府权力、保障农民发展权利是相互联系、有机统一的，并将成为当前中国新常态。对于农民发展问题而言，既是新的历史机遇，又将面临巨大挑战。有利的一面是，农民不再是“二等公民”，与普通公民一样享受社会主义现代化建设和法治发展带来的全方位的保障，农民发展享受的是与国家政府一样置于宪法法律同等保障之下的权利；不利的一面是，法律职业的高度专业性和相对复杂性与当前中国农民文化知识水平相对偏低的现实性，农民的知法尊法信法守法和依法维权意识能力，以及部分领导干部依法办事观念不强、以权代法、徇私枉法等问题，形成了较为集中和突出的矛盾。农民发展需要法治，法治同样应该保障农民发展。笔者认为，这需要我们在宏观调控与微观规制、历史因素与现实背景、偶然性与必然性、特殊性与普遍性之间平衡取舍，积极应对。

(三)保障农民发展的法律体系建设

建国60多年，我国关于农村农业农民方面的立法的发展有了很大进展，已制定和颁布了多部法律、行政法规和部门规章，地方人大和政府还制定了地方性法规和规章，初步形成了以《中华人民共和国农业法》为核心的农业法律体系框架。但是，关于农民发展方面的法律体系却有待健全和完善，如农民权利保障、农民社会地位、农村妇女的土地承包、农民工权益保护、扶贫开发等等。就已施行的法律来看，需要进一步调整和完善的地方还比较多，诸如：部分法律的规定过于原则和抽象，缺乏与之相配套的具体实施办法；保护农民的民主权利的强制性法律规定欠缺，违法人员的违法成本过低，责任倒查和追究机制有待健全；关于资源开发、征地拆迁、社会维稳等方面存在司法机关对农民权利不予救济的问题等等。笔者认为，《关于依法治国的决定》和“中央一号”文件中提出的深化改革与法治衔接的问题，具有重大的现实紧迫性。法治要积极适应农民发展和农村改革的需要，但是，在重大改革方面都要法治先行、于法有据。对不适应现实要求的法律法规体系，要及时解释、修改或者废止；对于在实践中需要先行先试、总结经验的法律法规体系，要依法定内容和程序给予授权而行；对于在实践中证明可以适用的、立法条件成熟的规范体系，要及时地上升为法律。从社会发展的角度而言，已经为法治建设和农民发展指明了方向，这将成为我们下一阶段深入具体研究的重要课题。

(四)提升农民自身法治意识

依法治国的战略部署，在客观上将使中国社会整体纳入法治运行的快速化轨道，农民群体是必不可少的组成部分，对于其能否适应这个疾驰的速度，仍是一个巨大的未知数。与政府主导的推进城乡居民公共法律服务体系，加强对农民的法律援助和司法救助等措施相比，农民自身法律能力和法治意识的提高，才是最根本、最有效的途径。中国特色社会主义民主政治、市场经济体制，必然要求其中的参与者都必须具备基本的契约自由、主体平等、诚实信用、公序良俗、权利义务和法律责任等观念，但是在我国广大农村，几千年传统文化中的“权力本位”观念仍然根深蒂固，农民在追逐、迷信和崇拜权力与信仰、尊重和践行法治之间困惑和摇摆着[7]。笔者认为，惟有通过教育方式不断提升农民文化素质，才是适应现代法治国家的有效路径；惟有农民自我法治意识的全面觉醒，才是实现农民个体全面自由发展与国家社会长治久安的根本保障。

(五)道德与法治的融合

一直以来，我们在依法治国与以德治国之间徘徊，主张要将两者结合起来，坚持一手抓法治、一手抓德治，使国家社会治理中法律和道德共同发挥作用。从某种程度上说，法治体现了自由、平等、公正、法治，强调和表现了外在的、形式上的要求和规范；而中华民族传统美德[8]则是优秀的品质、坚韧的精神、崇高的气节、高尚的情感以及良好的习惯的总和，是中华民族内在的、实质的“魂”，是中华民族能够屹立于世界民族之林数千年的精神源泉。农民发展，不仅要有物质性、社会性，还存在着精神性。笔者认为，中国特色社会主义的农民发展，我们必须坚持依法治国、充分发挥法律的规制作用，要坚持以德治国的有益思想、注重中华传统美德的世代传承，以法治法律体现道德理念、以传统道德滋养法治精神，德治和法治相辅相成、相得益彰。

习近平总书记曾讲道，“我也当过农民，小康不小康，关键看老乡”，朴素而生动的语言，指明了农民发展问题仍是全面建成小康社会的一个短板。在社会各个层面的关注和重视下，农民发展已在经济物质实力提升、自我主体意识增强、实现个性自由发展等方面呈现出良好的态势。新常态下的中国社会，农民发展问题，不但是政策、政治问题，还是法律、法治问题，只有在法治保障下的农民的发展，才是真正独立的、有质量的人的发展。

参考文献：

[1]赵宇霞.论人学视域下的农民发展[J].山西大学学报：哲学社会科学版，2010(6)：119-123．

[2]马克思.1844年经济学哲学手稿[M].北京：人民出版社，2000．

[3]中华人民共和国国家统计局.国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].[2015-02-26].http://www.stats.gov.cn.

[4]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-28(01).

[5]中共中央国务院.中共中央国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见[EB/OL].[2015-02-01].http://www.gov.cn.

[6]丁同民.农民发展权法律保护的路径初探[J].中州学刊，2011(4):90-93.

[7]周羽正.我国“三农”问题的根源及对策分析[J].晋阳学刊，2004(6):30-32.

[8]张岱年.论中国文化的基本精神[J].中国文化研究集刊，1984(1):48-58.

Thinking about Farmers’ Development from the Perspective of Legal Guarantee

WANG Ji-jun, WANG Zhong-qing

(SchoolofLaw,ShanxiUniversity,TaiyuanShanxi030006,China)

Abstract：Human development is the core and the final goal of social growth. The status of farmer’s development is the important measurement of development level and quality of contemporary Chinese society as a whole. Under the background of ruling by law, it will be of important theoretical value and positive practical significance to research and elaborate the connotation, reality and ruling by law, dialectical logic and path of legalization in farmer’s development. In today’s China, farmers’ development is not only an issue involving policies and politics but also one involving laws and ruling by law.

Key words： farmers’ development; ruling by law; legalization

(编辑：张文渲)