油价红利的冷思考

徐 东

(山东大学 法学院,山东 济南 250100)

油价红利的冷思考

徐 东

(山东大学 法学院,山东 济南 250100)

油价下调的福利背后事实上是对我国能源安全的拷问。油价跳水的根源在于美国页岩油产业的兴盛,美国与OPEC之间的石油竞赛体现深层的政治博弈,俄罗斯等能源大国也参与其中。过分融入和依赖世界能源体系、缺乏“独立”成为我国能源安全的一大漏洞,因此面对油价红利更应做出危机之下出路的探索。石油安全风险和能源结构调整困境是我国能源安全的两大软肋，切实风险应对策略需根植于能源法之中,立法亟待革新、重构，对于能源安全漏洞的填补也需回归能源立法。

油价下跌;石油峰值;能源安全;困境

截止到2014年底,国内成品油价格共经历了22次调价,其中,12次下调、4次上调和6次搁浅。另外,自2014年6月23日24时国内油价上调之后,成品油市场接连出现8次下调,为成品油调价史上首次“八连跌”。自今年以来,我国的成品油价再次经历10次调价,其中3次下调,5次上调,最终稳定汽、柴油每吨限价分别为255元、245元。油价持续下跌从表面上看，缓解了我国石油进口的成本以及公众的出行压力,缩减了民众生活成本,这无疑是一次巨大的“社会红利”。虽然世界油价的摆动不会影响中国能源的可持续供应,而且走低的油价还会降低进口压力,有利于本国的石油储备,但是我国对于世界石油市场的依赖程度也显而易见,这种依赖度表明对我国能源安全的风险预防势在必行,缺乏必要的话语权和能源独立也将最终影响我国的国家安全。油价红利所带的喜悦只是暂时性的,抛开舆论热议和直观油价下降的表象,本文通过透视油价红利背后的政治博弈,一窥能源安全的危机与出路。

一、油价红利寻根

21世纪以来美国的页岩气开发技术和产业链几近成熟,加之页岩气储备丰富,导致天然气价格走低,美国原油公司拒绝放任亏损,转向促进页岩油的开发。页岩油开发首先从位于美国北达科他州的巴肯(Bakken)地区开始,并取得成功,逐步向美国其他地区扩展,产量的大幅度增加扭转了原油产量下滑的趋势。2009到2013年四年间,美国页岩油产量从2009年初的25万桶/日增加到2012年的225万桶/日,增长了8倍,其中约85%来自巴肯和伊格尔福特页岩油区。[1]但是在此期间，由于页岩油开采成本过高,只能依赖于高油价维持基本盈利。而在2014年初页岩油开采技术的突破使得开采成本急剧下降,足以与普通原油比肩。原油和天然气咨询公司Rystad Energy表示,到今年9月,美国原油产量有望触及历史新高,预计5个月后,美国2015年平均原油产出将达965万桶/日——超过1970年所创下的964万桶/日的纪录。[2]页岩油产量的提升,不仅扭转了美国石油生产的颓势,促使其成为最大油气生产国,而且供应量增加直接导致世界原油市场出现“供大于求”的现状,石油进口选择多样化,最终成为油价显著下跌的导火索。

二、油价红利的“真面目”

美国《能源政策与保护法》第6234条规定:根据本部分(石油储备策略),需要储备100 000 000 0桶的战略石油。[3]《能源政策与保护法》重点围绕石油产品的开发、储备和使用展开立法,美国对于石油供应的重视直接反映出，与煤炭这类廉价能源相比,石油作为战略储备的重要选择与国家安全息息相关。现今,能源安全是一个直接与能源供求比例相联系的概念,但在如今经济全球化的条件下,能源安全又应当是一个处于开放体系中并与世界相互依存的概念。[4]一国的经济运转依赖能源作为基础动力,经济发展速度也与能源消耗的比例呈现明显的正相关关系,国民经济的命脉与国家机器的运转都依赖于充足的能源供应和厚实的能源储备。无论是能源出口国还是能源进口国都依赖能源消耗实现资本积累,矿物资源的地理分布不均衡使得每一个国家都成为能源市场的参与主体,无法置身事外,因而能源市场的波动不仅是现有国际秩序的本质反应,还是未来国际政治经济新秩序形成的前兆。作为当今任何政府都在讨论的重要议题,能源不仅关系到国家经济稳定,同样也牵扯政治和军事问题。这次油价下跌的现象表面看去是民众在“坐享其成”,实际上却是石油输出国之间对全球能源市场控制权的博弈,政治意味和警示蕴含于油价红利的背后。

1956年,美国地质学家哈伯特(Marion King Hubbert)提出“石油峰值”理论,其核心观点认为石油作为不可再生资源,任何地区的石油产量都会达到最高点,达到峰值后该地区的石油产量将不可避免地开始下降。石油峰值理论依据的并非是石油蕴藏量而是最终可采储量。[5]根据哈伯特的预测美国本土石油生产将在1970年达到峰值后逐步衰落,实际上,美国石油生产在1970年达到964万桶/日,该数据截止到2015年都是维持历史最高水平的战绩,印证了该理论的正确性。但是,这一数据却因页岩油技术突破被超越。页岩油的革命依赖于水平井和水力压裂技术的应用,加上美国本身页岩油储量十分丰富,在已经开发探明的50%的页岩油矿藏中有七成在美国,可以说美国是目前世界上页岩油储量最为丰富的地方,占据着技术和产量的优势条件,直接赋予其与阿拉伯世界石油谈判的砝码。

一方面,OPEC起初设立的目的是旨在通过消除有害的、不必要的价格波动,确保国际石油市场上石油价格的稳定,保证各成员国在任何情况下都能获得稳定的石油收入,并为石油消费国提供足够、经济、长期的石油供应。OPEC通过协调各成员国统一的石油政策,并确定以最适宜的手段来维护它们各自和共同的利益。庞大的石油资源以及稳定的石油输出已经让世界不少国家对OPEC产生了石油依赖现象。美国页岩油产量飙升不仅突破原本的石油峰值理论,而且使得本希望稳定并拉高石油价格、加深依赖,逐步获得政治话语权的石油输出国组织始料不及。但是,面对美国对石油市场的强势冲击和地盘收割趋势,OPEC并没有选择减产,以沙特为首的石油输出联盟反而作出对外统一表示:“我们为什么要减产,我们选择维持稳定甚至可能增产”,这成为世界石油价格“跳水”的根本因素。以沙特为代表的OPEC希望通过自己丰厚的石油储备和庞大的财力来打压美国页岩油产业,即使油价持续下跌,页岩油开发商收入大减,美国页岩油产业也将化为泡沫。按照OPEC的如意算盘,页岩油产量将因此下降,OPEC就可抢回流失到美国页岩油生产商的市场份额,继续控制全球石油市场。

另一方面,俄罗斯也属于传统的石油重要输出源。OPEC控制全球30%的石油市场,而欧盟40%、30%的天然气、石油都依赖于俄罗斯能源输出。OPEC希望在石油市场中继续保持领导者姿态,俄罗斯暗藏野心希望通过能源的高价位优势重返“苏联时期”的世界大国地位。美国页岩油技术的异军突起扭转了美国石油进口国的劣态,原油日产量与日俱增,在页岩油企业的推动下,2014年11月最后一周的美国原油日产量比上年同期增长约13%,达到908万桶,逼近OPEC最大产油国沙特阿拉伯(2013年日产量约为960万桶),直接使美国摇身一变成为石油净出口国。而俄罗斯也表示不减产,直接形成目前石油市场的三角扯力状态。在全球经济低迷的情况下,原油需求本就不高,但以美国为典型的页岩油公司产量不断上升,石油市场的供过于求现象进一步明显,也成为导致油价持续下跌的重要因素之一。

综合上述因素,可以看出表面的油价红利背后是资源大国的政治博弈和对国际话语权的争夺。美国以往的《能源政策与保护法》中石油的开发、进口与储备策略因页岩油产业的发展已发生根本变化,技术革命突破传统理论模型,采油成本日趋降低的趋势明显,打破了原油价格的稳定期,使得OPEC成员国不仅没能实现蚕食美国话语权的美梦，反而遭到反戈一击。因此,这场石油价格战争的真面目是原油市场顶层设计的更新。而于中国来说,欢呼背后更应引起政府警示,将油价红利作为危机与出路探索的出发点,重新审视自身能源安全,在融合开发的能源市场中保持独立与稳定。

三、油价红利的“隐忧”

(一)石油进口依赖凸显安全风险

能源安全历来是国家安全的重要指标。美国《国家安全法》将能源安全定义为:“是政府在战时能有效利用自然资源与工业资源,供军需和民用。”[6]但从不同视角审视能源安全,对于能源出口国来讲,应当特别关注能源出口多元化,稳定能源出口市场,以保障能源价格不急剧下跌;对于能源进口国来讲,则希望稳定能源进口市场,保证能源进口的多元化,以确保能源价格不急剧上升。[7]显然,页岩油产业的鼎盛已经造成油价的急剧下跌,而在全球化背景下,能源安全体系也将受到不小的冲击。依据《国家能源安全报告》对于能源安全类型的划分,中国属于典型的依赖受控型国家,即本身缺乏能源资源,完全受控于资本大国和资源大国。[8]我国的能源结构到目前为止仍呈现70%为煤炭消费的现状,而煤炭对于环境污染程度以及对于本身所蕴含的能量资源来说,已多受诟病。石油相比较煤炭来说可以提供更强的动力,对环境的危害程度也小于煤炭。因此与发达国家相比,我国能源结构存在诸多不合理性。目前在我国能源结构中,石油消费仅占得20%,每年原油消费量约为4.8亿吨,其中2亿吨依靠自产,2.8亿吨依赖于进口。油价下跌短期来看是对我国石油进口行业的一次福利,但却反映出国内石油市场对石油输出国的高度依赖,面对石油市场的划分和争夺只能静观其变、受制于人。对石油供给短缺国家而言,国家石油安全系数与国家对世界事务的外交和军事影响力成正比,而与该国石油需求的对外依存度成反比。[9]中国不可再生能源储量已成既定事实,我国能源需求和经济全球化趋势愈演愈烈,势必使我国融入世界能源市场以保证持续稳定的能源供应。另一方面,亚太地区石油产量与消费水平呈现明显的反差。亚太地区以发展中国家居多,国民经济需求与军备竞赛促使其能源消费增长最为迅速,十年间地区能源产量在世界能源总产量中仅增长0.5%,但消费总量却从19.9%增长到26.9%,这种明显反差现象已经预示石油供给短缺和对外依存将持续扩大。国内外诸多学者对中国石油对外依存度有不同的预测,但其计算结果大体一致,认为中国未来20年石油对外依存度将达到62%。[10]石油作为重要战略储备,其依赖度越高也就意味着能源安全的风险系数也就越高,下跌看似福利,实为我国能源安全短板的暴露。

(二)油煤一体化趋势难撼动能源结构

煤炭价格和石油价格向来保持着高度的正相关性。[11]虽然煤炭的供需结构、燃烧质量、产能与石油不同,但不可否认二者之间具有可替代性。全球油价下跌和石油供应量的上升,势必会对煤炭能源消耗产生冲击,波及到整个以煤炭、石油为主的产业链。举例说明,煤化工企业的主要工业产品之一煤制烯烃是石油制烯烃的主要市场竞争产品,因为煤本身属于廉价能源,所以煤制烯烃比石油制烯烃要具有一定的价格优势。但是石油制烯烃的燃烧效率和能量值远大于煤制烯烃，因此油价的下调使得石油化工品在成本优势显现,增强了与煤化工企业的竞争力。

对于不可再生能源,能源可替代性的市场机制表现为一种能源价格的走低带动其他能源价格下降,这也正是油煤一体化的重要体现。因而油价下跌所带动的石油化工品的竞争力提升也会牵动煤价的下跌,但煤价本身不高,在此基础上的下跌很大程度上降低了煤矿的开采和挖掘动力,减少了煤炭市场的供应量,抑制了煤炭市场消费。但是,我国一直是产煤大国,煤炭储量丰富,以煤炭为主的产业链发展成熟,国内市场依赖度高。油价下跌虽然短期内增强了石油化工制品的竞争力,一定程度上冲击了煤炭市场,但是油价波动、依赖进口等多方弊端,使得通过油价下跌扩大石油进口,以此来调整我国能源结构依旧困难重重。能源结构调整更依赖于产业模式、市场规则、技术革命、供应安全等多方变革。因此油煤一体化对能源结构的冲击微小,而我国能源结构调整依旧任重道远。

从能源结构和社会实际需求出发,油价红利值得欢呼,但是从频繁波动的油价反思我国的能源对外依赖度,却不难发现依赖受控的本质特征越来越明显,这一短板目前来看虽仍属隐忧,但是一旦爆发将迅速影响经济运转与国家稳定,第四次中东战争后爆发以美国石油企业孤立无援和全球油价飙升为现象的世界石油危机就是早已敲响的警钟。*1973年赎罪日战争,即第四次中东战争的爆发更坚固了阿拉伯国家的联盟选择。由于美国对以色列的紧急补给，使以军能抵挡住埃及和叙利亚军队，忿怒的阿拉伯世界于1973年对美国、西欧和日本实施石油禁运，使1970年代初期，西方大型的石油企业集团突然面对一批联合的产油国，直接引发1974年的世界石油危机，美国石油开次也正是在此时达到历史最高水平，最终导致美国的能源限制与保守政策形成和对外石油依赖的加深。

四、破解“隐忧”——重构“能源法”

油价下跌真实地反应出我国石油需求过度依赖于世界能源市场供给,缺乏定价话语权，只能被动接受的危机。1973年，阿拉伯世界的石油禁运制裁让美国企业不得不面对庞大的石油托拉斯,加强对于本土资源的开采,导致后来美国石油政策的谨慎和保守,对能源供应安全的惶恐以及相关联的能源战争。从历史发展来看,保障能源安全的措施无非军事手段、外交斡旋以及经济措施*军事手段例如2003年美国发动的伊拉克战争、2008年俄罗斯与格鲁吉亚的武装冲突；外交方法例如谈判、禁运、制裁等；经济措施如建立区域性经济合作组织，如北美自由贸易区、上海合作组织；提供经济援助等。,这些皆依赖于外部措施稳定能源供应,但这三类措施带来的区域冲突、政治风险、经济负担等问题依旧突出,因此这类外部性措施也只能带来一定时期内的能源供应保障。实现我国能源安全的长治久安仍需调整变革我国能源安全观,最终回归能源立法。将能源安全风险预防策略植根于能源法中,在融合开发的能源安全体系中保持“独立”,需要从立法中着手,但是我国的能源立法仍存在显著问题,亟待重视和解决。

(一)突破传统能源法的局限

自然资源开发利用从工业时代开始进入急速扩张时期,以资源消耗换取经济总量与社会福利,勘探、开发、生产成为政府首要责任。“控制自然”的观念与新兴的以追求财富和享受为目的的资本主义精神一起,构成工业文明时代的意识形态。[12]资源开发利用以简单粗暴的方式为人们快速实现资本原始积累,但却忽视环境成本和不可再生能源的有限性。与意识形态相呼应的立法模式也印证了这点。

回顾我国的能源法体系,可以看出主要的能源系法律出台时间集中于上世纪,这类不可再生能源法的基本立法注重资源开发的程序、项目经营及管制,而缺乏对能源市场信息的基本认知。我国能源行业历来以政府介入为主导,尤其是在石油、电力、天然气行业,通过立法使能源企业依照国家意志运营,在行业内形成垄断地位,把控开发、运输、销售所有环节,政府以行政命令的形式直接管理能源事务,能源企业主要收入也主要用作国库收入。即使私人企业介入也要接受定价、投资在内诸多事务的政治指导以换取特许经营权。可以说,能源法仅是公共行政的一个分支。[13]而能源法的主要目的并非落脚于促进开发,而是应以保障供应安全为出发点,确保自然资源开发利用中的本国福祉。严格限制甚至禁止私人企业、外资企业进入,自然资源行业内国有企业的垄断地位确实阻碍整个能源市场的活力,更突显传统能源法与市场化的矛盾。而这种矛盾存在却一直以遵循传统能源法的规定为妥协解决方式,不可否认的是能源行业内允许多种所有制存在才能促进能源利用技术、能源开发技术、能源勘探技术的显著提升。在我国,能源市场化取得一定程度进展,如入WTO之后允许外国服务商与中国国家石油公司合作，提供我国政府指定区域内的陆上油田服务,煤炭生产与销售也实现初步市场化。但是电力体制、石油开采等依旧“门规森严”,对此可以市场化为基础形成一种新的合作模式,既可以避免过分市场化导致资源福祉的流失,也可以促进我国可再生能源与不可再生能源的开发与利用,在保证国家能源安全的同时也可惠及全民。

(二)重塑新能源法

现今能源市场已明显与科技因素挂钩,科技带来能源利用技术的革新,直接影响能源市场价格因素和发展趋势,单纯想要通过矿藏储量优势掌控能源市场的价格变化已经完全不可能。页岩油革命所带来的冲击已经明显印证了这一点。重新审视我国的能源立法会发现,不可再生能源立法关注于国家管制,从计划经济时代得到的“福利”造成相当长的一段时期内出现行业垄断经营和区域市场划分;可再生能源立法过于松散、笼统，局限于国家指导性,忽视对于核能的关注。新能源立法难以保证政府与企业在开发利用新能源时得到充分的政治保障。因此这种现行的能源法体系已经与我国的能源市场形成“信息不对称”的困境。

就可再生能源立法来看,目前主要有2005年出台的《可再生能源法》,可再生能源的开发利用本身具有很强的科技性,因而加强对可再生能源的开发是降低我国能源风险系数、调整能源结构的必由之路。其中《可再生能源法》中诸多诟病应成为立法修改的着力点:第一，政策式立法、指导性色彩浓厚,缺乏操作性和有效性;第二,为体现“国家责任和全社会支持相结合”的原则,《可再生能源法》有很多条文只是鼓励性、倡导性或者原则性的规定,权利义务规定不明确;第三,《可再生能源法》由于定位为一种框架性的立法,因而这种立法思路导致的结果必然是有关可再生能源开发利用的笼统泛化式规定,缺少作为“技术法”和“特别法”的应有特色[14];第四,可再生能源的开发利用是一个十分复杂的问题,它不只局限于可再生能源领域,还与传统常规能源、环境资源、市场开发、财政税收制度等都有密切关系,应与其他法律协调。因此行之有效的可再生能源立法亟待重塑和完善。

可再生能源的立法应当注重对水电、风电的维护和支持,如进行优先上网和调度,实行差别电价等。在获得清洁能源使用的同时也应当注重对环境效益的保护,如水电的开发利用带有明显的生态破坏特点,影响整条河流的水文特征以及鱼类的洄游,因此对于水电站的建设应当进行全面环境影响评价和综合论证。另外,目前立法应对民用核能引起足够关注,我国核能技术已经经历三代革新,发展比较成熟。核能技术的进步,一方面可以提高核能的利用效率,另一方面也保障了核能利用安全,但这并不能绝对地实现零风险,核能的利用是风险与收益并存的。因此,核能利用基本法的出台可以在维护技术安全的同时,规范市场,打消社会对于核能利用的忧虑。

综合来说,不可再生能源立法可以在法律制定层面给予足够的支持,改变过去倡导性、鼓励性立法风格,将产业支持与环境效益并重,从而弱化能源危机,保障能源安全。

五、结语

印证已久的石油峰值理论因页岩油产业的博兴而遭遇突破,对于美国、OPEC、俄罗斯等资本或资源大国来说,在石油市场上的定价话语权则决定了其国家影响力和国际地位的排序。因此，油价红利背后实则是一场石油市场的争夺战,能源战争正逐步向白热化演进。我国作为石油进口的依赖受控型国家,能源安全已然和世界能源市场发生了极高的关联度,在这种密切联系之中却十分需要独立,这种独立并不是所谓的“自给自足”,而是保证国家政策和态度不受控制,在任何时期都能稳定经济、保障民生。保障能源安全单纯地依赖于分散进口、输出资本等临时性措施都只是权宜之计,革新能源立法才是根本之基。

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[责任编辑:岳林海]

Calm Thinking on Oil Price Dividends

XU Dong

(School of Law, Shandong University, Jinan 250100, China)

Drop of oil price triggered public concern. When the crowds cheer for the drop of travel cost and adequate supply of energy, they should be vigilant in pace. In fact, it is the interrogation for China’s energy security behind the benefits. The prosperity of shale oil industry in the United States is the source of the drop of oil price. The rise of American native resource industry brought by science and technology make the Arab world be unexpected. The oil competition between the United States and the OPEC reflect their political game on deep level. Russia and other energy giants are also involved in. It is a major loophole of China’s energy security to integrate into and dependent on the world energy system too much. Therefore, facing the oil price dividend, we should still explore the way out of the risk. The oil security risk and energy structure adjustment dilemma are two major weakness of China’s energy security. After pondering on the oil price dividend, we shall find that the practical countermeasures to the risk should still root in the energy law. Legislation need reform, but there are some problems as; avoiding the market, strong administrative atmosphere, neglect of energy technology. So, padding the energy security loophole should still return to energy legislation.

drop of oil price；oil peak value；energy security；dilemma

2015-06-08 作者简介: 徐东(1992-),男,山东东营人,山东大学法学院环境法专业2014级硕士研究生,研究方向:气候变化与能源法。

1671-5977(2015)03-0059-05

D922.68

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