提高我国环境影响评价公众参与有效性的探讨

王彦昌张弛熊运实谷风桦吴军涛

（1.中国石油安全环保技术研究院；2.俄勒冈大学；3.中国石油规划总院）

提高我国环境影响评价公众参与有效性的探讨

王彦昌1张弛2熊运实1谷风桦3吴军涛1

（1.中国石油安全环保技术研究院；2.俄勒冈大学；3.中国石油规划总院）

为了更好地提高环评公众参与的有效性，文章重点从强化公众参与相关立法、提高信息透明度和可接近性、选择正确的公众参与介入时间、提高利益相关方的意识和责任、建立有效的交流体系和开发环保非政府组织的潜在影响力等六个方面进行了探讨，并对如何开展公众参与、提高公众参与有效性提出了强化与公众参与相关的立法等建议。

环境影响评价；公众参与；有效性

0 引 言

近年来，随着我国工业化和城镇化进程的快速发展，为了评估建设项目实施所带来的环境影响，提高环境决策的质量，必须在建设项目可行性阶段开展环境影响评价工作。在此阶段，公众参与工作成为了环境影响评价的重要组成部分，这就使环境影响评价从纯粹的环境保护技术手段提升到环境规划与管理的高度［1］。

由于项目实施所造成的环境损坏通常是不可避免且不可逆的，因此，通常可以采取预防性原则并实施相应的保护战略来减缓项目实施所造成的环境影响。与此同时，在建设项目环境影响评价阶段，预先征求公众意见将会缓解因项目实施可能造成的污染而带来的紧张形势和压力。《里约环境与发展宣言》（1992）和《奥胡斯公约》（1998）都阐述了公众参与对环境监管的益处［2］，此外，国际环境影响评价协会也要求在环境影响评价过程中必须开展公众参与工作［3］。

开展环境影响评价公众参与工作，让受影响的公众有机会探讨项目建设带来的潜在环境影响以及减缓措施的可接受性［4］，使公众有权利以某种合法的方式和程序参与环境影响评价文件编制和技术审查等决策过程。更重要的是，将公众引入环境影响评价过程，能够有助于达成一致意见并且有效减缓后续阶段的潜在冲突和行政诉讼。总体来说，公众参与能够达到使公众获得项目有关信息、监督项目实施的目的，与此同时，还能提高项目的社会效益和环境效益。研究表明，获得有效的公众参与效果非常困难，并且公众参与的有效程度似乎取决于利益相关方的态度和公众参与的实施过程［5］。

本文旨在探讨环境影响评价的公众参与效果，指出影响公众参与效果的不足之处和障碍，提出能够提高公众参与有效性的解决途径或方式。

1 公众参与实践过程中存在的缺陷

在西方，公众参与被认为是环境影响评价工作的基石，并扮演着提醒决策者们某一项目或行为可能会对环境带来潜在损害的重要角色。有关环境影响评价公众参与的论题已经有过广泛的讨论，其好处也为大多数学者认可［6-8］。此外，关于环境影响评价公众参与的原则和目的也有过很多讨论，主要可以概括如下：①为利益相关方提供充足的机会，以便于他们在项目早期阶段就能关注项目的进展，甚至可能会影响项目决策；②提高利益相关方关于项目建设及其可能造成潜在环境影响的意识；③有助于了解项目所在地的传统文化、习俗等；④有助于减少利益相关方之间的冲突；⑤借助于环境影响评价文件，把项目建设可能带来的不利影响、减缓措施和最终结论向利益相关方披露；⑥提高决策过程的透明度和可信度；⑦为利益相关方和政府机构之间建立良好的诚信搭桥。有效的公众参与应该不仅仅是找到正确的手段来提高公众参与程度，更重要的是为利益相关方做好服务［9］。

然而，公众参与经常被认为很难实现上面所提的目标，并且对项目设计和环境保护方面所起的作用极其微弱，有些学者指出这主要是由于在主管部门和利益相关方之间没能建立很好的诚信所致［10-11］。究其原因主要有以下几点：①与环境影响评价和信息公开相关的法律法规不健全；②环境影响评价介入的时机比较晚；③与项目有关的信息透明度不高，利益相关方很难获得了解项目相关信息的机会；④环境保护意识低下，利益相关方不积极参与；⑤利益相关方之间的沟通不畅；⑥主管部门解决争端的能力有限；⑦对非政府组织的政治限制；⑧需要投入大量的时间和金钱。

随着《中华人民共和国环境影响评价法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》的实施，我国在环境影响评价公众参与方面取得长足进步。此外，为了进一步加大环境影响评价公众参与和政务信息公开力度，切实保障公众对环境保护的参与权、知情权和监督权，环保部先后颁布了《关于进一步加强环境影响评价管理防范环境风险的通知》、《关于切实加强风险防范严格环境影响评价管理的通知》、《建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）》和《关于推进环境保护公众参与的指导意见》等文件，并要求建设单位在环境影响评价过程中应进一步做好信息公开和征求公众意见等工作。尽管政府相关主管部门已经意识到公众参与的重要性，并采取了逐步强化公众参与方面的法律、法规制修订工作，但是，公众参与的实施效果仍然有很大的空间需要改进和提高，尤其是要重视以下方面：公众参与方面的立法，信息的透明性与可接近性，公众参与的介入时间，与环境保护非政府组织之间的交流。因此，如何有效地开展环境影响评价公众参与并获得最佳效果对我国的环境影响评价至关重要。

2 提高公众参与有效性的途径

从提高社会、经济和环境可持续发展的角度来讲，环境影响评价是一种非常重要的工具。许多研究和经验表明，环境影响评价公众参与在规划环评和项目环评方面表现出许多优势［12-13］。在我国，尽管环评公众参与有着和环境影响评价一样长的历史，但是公众参与的有效性仍亟需提高，为了获得优异的环境影响评价公众参与效果，需要采取以下措施。

2.1 强化与公众参与相关的立法

在我国，尽管与公众参与有关的法规已经实施，但是这些法律体系在公众参与和信息披露方面仅提供了有限的规定。因此，有关部门应该适时对《政府信息公开条例》及《环境信息公开办法》进行修改。根据以往的经验，还应该进一步强化公众参与立法，制定如何选择公众，在什么条件下用哪种表格，有多少天能留给公众们查阅环评报告，如何检查或证实公众参与实践与法律法规的符合性等方面的规定。此外，还应该尽快制定环境影响评价公众参与导则。

2.2 提高信息的透明度和可达性

尽管环评过程应该是透明的，但是，在我国，这种透明性经常因公众无法获取项目建设可能带来的环境影响和主管部门所作出的相关决定等方面的信息而受到妨碍。因此，信息的可达性是透明性的一个关键指标，并被认为是有意义的环境影响评价公众参与基石［14］。但是，如果向参与者们提供的信息经常是不充分的、缺乏准确性，甚至是一些过时的数据，他们就会被排除在一个非常真实的公众参与之外［15］。缺少足够的信息，将会使公众参与者无法直接对项目的潜在环境影响做出客观、公正的评论。公众参与者通常需要获得足够的、容易理解的项目信息，如项目特点、项目的环境影响、拟采取的缓解措施、即将做出的决定与环境影响之间的关系等，缺少这些信息，就无法开展有意义并且有效的公众参与工作。

为了提高公众参与过程中信息的透明度和可达性，以下方法值得认真考虑：首先，应该修改与信息披露有关的现行法律或法规，以满足当前的新形势要求。其次，与项目建设有关的信息必须是非技术性，容易理解的，并且是用当地的语言给出的，此外，所披露的信息还应该保证其内容应该具有及时性、准确性和完整性的特点。第三，项目建设单位和环境影响评价机构应该提供环境影响评价文件的全本，这样才能使公众们能够核实项目建设所造成的潜在环境影响以及所采取的环境保护措施是否可行。公众参与者可通过以下渠道获得相关信息：广播，电话，公示，网站，调查问卷，广告，免费发放的各种印刷品，或者通过任意一种便于公众获知相关信息的方式均可。

2.3 选择正确的公众参与介入时间

环境影响评价的基本工作程序一般分3个阶段，即前期准备、调研和工作方案阶段，分析论证和预测评价阶段，环境影响评价文件编制阶段，公众参与工作可以贯穿以上3个阶段。《奥胡斯公约》强调了尽早开展公众参与工作的重要性［5］，迄今为止，绝大多数项目将开展公众参与的时机选在环境影响评价文件被提交给环境主管部门后并作出最终决定前的这段时间里，而此时，一些关键性的决定早已经完成。因此，公众参与的有效性取决于其介入的时机。根据目前我国《环境影响评价公众参与暂行办法》要求，环境影响评价公众参与工作一般开展两次，第一次是在接受建设单位委托后7日内开展，第二次是在环境影响评价文件初稿完成后至提交主管部门评审前的时间段，因此，根据大多数人的理解，真正意义上的公众参与工作仅仅是在环境影响评价文件初稿完成后才真正开展［16］。

有效的环境影响评价公众参与应该从环境影响因素筛查阶段就开始，并且在整个环境影响评价过程中均持续开展。此外，还需要更详细的关于开展公众参与时间的规定。有关建议如下：①项目开始后，建设单位就应该借助大众媒介如广播、报纸、电视、网站等方式让公众了解项目的相关情况，此外还可以采取在项目所在地张贴广告、举行听证会等方式；②当环境影响评价团队开始评价工作时，现场走访非常必要，与此同时，环境影响评价团队应该向利益相关方仔细地介绍项目情况及项目实施可能带来的环境影响。在编制环境影响评价文件工作期间，建设单位和环评单位应该采取适当的方法或交流技巧开展公众参与工作；③决策者应该采用公众容易获取的大众媒介或其他方式将决策意见及时告知公众。

2.4 提高利益相关方的意识和责任

对于建设项目环境影响评价，建设单位、环评单位和主管部门都应该征求公众意见。在我国，绝大多数人口仍然居住在农村地区，环境保护意识薄弱，并且缺少对建设项目规模、特点和可能造成的环境影响等方面的正确理解，从而限制了公众参与的有效性。然而，大部分建设单位在环境影响评价过程中不愿意咨询公众，甚至想欺骗公众参与者。此外，还有相当一部分受影响者认为项目建设与自己无关，因此通常不愿意表达他们的意见。从某种意义上来讲，当地居民影响政府决策的能力有待进一步提高。

对于利益相关方而言，良好的环境保护意识和责任心有助于公众参与的进程。为了获得优异的公众参与效果，引入具有环境保护意识的公众参与进来尤为重要。此外，建设单位应该积极参与环境保护并且强化环境影响评价公众参与的责任。应该建立一种积极参与的文化氛围，并且加强公众的意识，尤其是应加强那些持与自己无关态度的公众的参与意识。应该开展环境影响评价公众参与方面的教育与培训工作，教育和培训应采取有趣、公众容易理解的形式。

2.5 建立有效的交流体系

公众参与本身应该是一种双向交流的过程，这个过程主要发生在建设单位、主管部门，受影响的公众和对项目建设感兴趣的公众之间。公众参与应该努力让所有的团体参与到公众参与过程中来，通过互相、双向的交流来防止或解决冲突。总之，有效的交流能够使利益相关方快速地获得与建设项目有关的清晰、准确信息，并且帮助他们做出正确的选择。在决策过程中缺乏交流，缺少相关信息，缺少透明度将导致无法建立流畅且成功的信任关系。

为了进一步提高公众参与的意义，在参与者、建设单位和主管部门之间建立信任关系是极为重要的，基于信任，他们之间可以共享有关建设项目的任何信息，从而为他们提供有效的交流渠道。因此，积极的开展公众参与，就可以使那些不信任被公开的交流、信任和诚信所替代［17］。在环境影响评价文件编制期间，建设单位和环评单位应该向公众提供相应的材料，这些材料应该是包含非技术性的，并且为大多数参与者所能够理解的内容，与此同时还应该以各种适合的方法或交流技巧开展充足的公众意见咨询工作，这些方法可以是听证会、调查问卷、工作室、咨询委员会以及对书面材料的评论等。

2.6 开发环保非政府组织的潜在影响力

环保非政府组织是以保护全球环境或特定环境因素或解决特定环境问题为目标，不以盈利为目的，具有一定章程，具有民主决策程序的有组织系统性的民间社会团体。环保非政府组织被认为在以下方面起着重要的作用：①通过积极参与有关环境问题的国际会议和国际谈判，参加制定国际环境条约的立法活动等方式促进国际环境法的编纂和逐步发展；②严密跟踪、监督各国政府履行国际承诺和实施法律的情况，对其形成一种来自民间的社会压力，同时以其自身行为唤醒民众的参与意识和环保意识，迫使政府提高行为的透明度，有效防止了权利的滥用，保证了环境法律得到较好的贯彻与执行；③沟通各方、促进协调与合作的独特作用；④可以作为诉讼方或法律顾问参加国际诉讼程序。中国的环保非政府组织在公众参与方面发挥的作用非常有限，这主要是由于这些组织受到一定政治和法律的限制。

在公众参与期间，专家和环保非政府组织似乎比受影响者更能够影响决策的结果。因此，与文献中提到的某些建议相反，公众参与并不一定是覆盖面越广效果就越好，反而是借助于第三方团体可能会有更好的代表性应该值得深入的探讨。但是，我国目前仅有少数的环保非政府组织参与并影响着当前中国的环境影响评价过程，而大部分环保非政府组织主要担负着环境保护教育和宣传环境保护信息的职能。因此，开发环保非政府组织的潜在影响力并允许更多的环保非政府组织参与环境影响评价过程是非常有益的，并可能有助于提高公众参与的有效性。

3 结 论

综上所述，环境影响评价是环境保护工作的一项重要工具，然而，没有有效的、真正的公众参与，环境影响评价也许仅仅是环境影响控制的一种边缘化形式而已。

在我国，公众参与已成为环境影响评价过程中的一个重要部分，但是，实际上，在现阶段很难获得优异的环境影响评价公众参与效果，公众参与的程度是否“有效”取决于是否拥有完整的法律／法规体系，公众参与的过程是否完全透明，与建设项目有关的信息可接近程度，公众参与的介入时间，利益相关方的环境保护意识与责任和是否建立了有效的交流等诸多方面。

为了获得优异的公众参与效果，建议应该采取以下方法：①强化立法，制定相关规定，建立公众参与导则；②公众能够自由方便地获得更多的项目信息；③尽可能早地开展公众参与工作，并贯穿环境影响评价全过程；④提高利益相关方的环境保护责任与意识，建立公众参与文化，更加注重对利益相关方的教育与培训；⑤建立有效的交流体系，进而在参与者，项目建设单位和权利当局之间建立诚信；⑥开发环保非政府组织的潜力，允许更多的环保非政府组织参与环境影响评价过程。

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（编辑 李娟）

10.3969／j.issn.1005-3158.2015.01.008

：1005-3158（2015）01-0021-04

2014-12-30）

王彦昌，2008年毕业于北京化工大学应用化学专业，博士，高级工程师，现在中国石油安全环保技术研究院从事环境影响评价技术咨询和环境保护技术研究工作。通信地址：北京市昌平区沙河镇西沙屯桥西中国石油创新基地A座，102206