产业升级、城市群发展与区域经济社会一体化——区域治理新图景建构

唐亚林

(复旦大学 国际关系与公共事务学院， 上海 200433)

一、城市价值、空间规模治理与区域治理

城市是人类文明千百年来的演进结晶和累积性创造，又是人类创造活力的不断涌流之地。人类超越自然界的恩赐而建构一个可控的多层次秩序体系，是城市生生不息的使命，其根本手段在于通过人们的合作，把城市塑造成精神得以皈依的神圣之地、安全得到有效保障之地、市场得到充分繁荣之地，并将“神圣、安全、繁忙”六字方针作为城市的基本价值，写在城市发展的旗帜上。*[美]乔尔·科特金：《全球城市史(修订版)》，王旭等译，北京：社会科学文献出版社，2010年，第15-19页。集“神圣、安全、繁忙”三大价值于一体的城市生活，是一个融生产、生活、生命、生态四业态于一体，集多样性、丰富性与包容性三特征于一身的复合共同体生活。任何自毁三大价值中任何一个方面价值的行径，就等于自毁城市的本质，最终导致城市生活的衰亡。*[美]刘易斯·芒福德：《城市发展史——起源、演变和前景》，宋俊岭等译，北京：中国建筑工业出版社，2005年，第6页。

正因为城市生活所独具的集聚特征与核心价值，人类社会的历史变迁视城市化与工业化为孪生推动力，以一种摧枯拉朽的姿态将城市生活不断推进至它所能抵达的区域，塑造出一个一个人口、资源、信息、技术、资本、物流等要素高度流动并日益集中的城市共同体。这种以城市文明为代表的生产力，“把一切封建的、宗法的和田园诗般的关系都破坏了。……过去那种地方的和民族的自给自足和闭关自守状态，被各民族的各方面的互相往来和各方面的互相依赖所代替了。物质的生产是如此，精神的生产也是如此。各民族的精神产品成了公共的财产。民族的片面性和局限性日益成为不可能”*《马克思恩格斯选集》第一卷，北京：人民出版社，1972年，第253-255页。。

人类社会的城市化进程，既开拓了人类物质生活的丰富性，提升了人类精神生活的品质，又开辟了人类居住空间的新形态——一个以区域大城市或特大城市为核心、以中小城市为连绵地、以小城镇为连接点的大都市圈或大都市连绵带，在世界的不同区域以一种前所未有的姿态屹立在世人面前。随着全球城市化的快速推进，传统的大都市圈和城市群逐渐向“巨型城市区域”(Mega-city Region)演变，以这些巨型城市区域为代表的空间单元将重塑世界经济地理格局。[注]肖林：《上海的“十三五”发展主线》，载《上海证券报》，2015年10月21日。大都市圈空间或者巨型城市区域空间的扩大，不仅引发一国范围内空间规模的重塑，而且引发跨国(地区)间的空间规模的重塑。由民族国家边界作为划分标准的空间背景变得不再那么重要。处于中心城市地位的民族国家和主要城市的角色，越来越受到超国家的区域发展政策的挑战。[注][英]彼得·纽曼、安迪·索恩利：《规划世界城市：全球化与城市政治》，刘晔等译，上海：上海人民出版社，2012年，第142页。

无论一国范围内还是跨国(地区)间空间规模的重塑，都将引发区域空间规模治理问题——由区域经济社会一体化而肇发的跨域公共事务协同化与传统的分割式城市治理模式之间的内在矛盾。区域空间规模治理又因各国与地区政治经济与文化制度的不一而呈现不同的区域治理形态，其基本模式主要有：组建综合性的城市联合政府，设置非政府性质的城市协调机构，建立城市之间的合作组织，建立承担专门职能的地方政府。[注]卓越、邵任薇：《当代城市发展中的行政联合趋向》，载《中国行政管理》，2002年第7期。

当代中国的城市化进程经过了改革开放三十余年的快速发展，截至2014年底，城市化率已达到54.77%。而且，在传统的长江三角洲地区、珠江三角洲地区、京津冀地区三大都市圈基础上，开始出现长株潭与武汉城市群、成渝城乡一体化区域等中西部大都市圈。为突破分割的区域治理模式的限制，加快推进区域经济社会一体化发展，2010年6月《长江三角洲地区区域规划》、2015年4月《京津冀协同发展规划纲要》相继出台，国内跨区域的“长江经济带”发展战略、国际跨国(地区)间的“一带一路”发展战略被提升至当代中国国家发展战略高度，并成为中共十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的重要内容。

当代中国的区域治理，因区域空间规模治理问题引发了区域治理的阶段性内涵嬗变，进而呈现独特的要素耦合特征与制度试错的选择逻辑，需要从区域战略规划视角对区域治理政策框架体系进行顶层设计。

二、当代中国区域治理的内涵嬗变

当代中国区域治理的内涵演进，经历了从计划经济体制下“行政区经济”到市场经济体制下“区域经济一体化”再到科学发展观下“区域经济社会一体化”的阶段性嬗变。

计划经济体制下，不存在区域治理一说。因为是“全国一盘棋”，所有生产、销售、分配、消费等均由高度集中统一的中央指令性计划来完成。曾任国家经济体制改革委员会副主任的经济学家高尚全在接受采访时，曾讲述过一个关于计划经济时代统一调配资源而引发的看似荒诞却真实的事例：当时沈阳有两个工厂，一个是电缆厂，属于一机部管，另外一个是沈阳冶炼厂，由冶金部管，这两个工厂正好隔一堵墙。电缆厂需要的铜，由一机部从外地调到沈阳，而冶炼厂生产出来的铜却由冶金部分配到全国各地。本来一墙之隔的两个厂，签个合同就可解决资源的最优配置问题，但由于不符合指令性计划的各自条线管理要求，必须从外地调拨，其结果必然是造成大量的人力、物力和时间上的浪费。究其原因，在于计划经济的一个基本特征就是“统”，通过中央部门来搞集中统一的经济，最终一直走不出“一统就死，一死就叫，一叫就放，一放就乱，一乱又统”的怪圈。[注]马国川：《共和国部长访谈录》，北京：生活·读书·新知三联书店，2009年，第198页。

改革开放后，为打破计划经济体制的条块分割弊端，走市场取向的改革发展之路，国务院提出了推进跨(行政)地区经济联合和形成经济区的大思路。1980年，国务院作出了《关于推动经济联合的暂行规定》，要求按照“扬长避短，发挥优势，保护竞争，促进联合”的方针，大力促进区域经济合作。这是当代中国第一次在中央政府层面作出的关于形成区域经济区的发展战略，标志着当代中国区域治理的内涵进入第一个发展阶段，即“行政区经济”阶段。

“行政区经济”意味着在计划济经济体制向市场经济体制转型过程中，区域经济由纵向运行系统向横向运行系统转变时，所出现的基于行政区划的、具有过渡性质的区域经济类型，其典型特征有：地方政府经济行为主导经济发展，生产要素跨行政区流动困难，产业同构现象严重。[注]刘君德：《中国行政区划的理论与实践》，上海：华东师范大学出版社，1996年，第93-94页。1982年12月22日国务院决定成立上海经济区规划办公室，划定以上海为中心，包括苏州、无锡、常州、南通和杭州、嘉兴、湖州、宁波(后来又增加绍兴)等城市在内的上海经济区为国内第一个跨省市综合性经济区，这标志着“行政区经济”从理念走向实践。

“区域经济一体化”是当代中国区域治理内涵嬗变的第二个阶段。一国范围内区域经济一体化是指在一个主权国家范围内，地域上较接近或地理、文化特征较相似的省区之间、省内各地区之间、城市之间，按照区域发展总体目标，充分发挥地区优势，通过合理的地域分工，在全区域内优化配置各种要素，提高资源使用效率，推动区域经济协调发展，以提高区域总体效益、促进区域共同繁荣的动态过程。[注]宋巨盛：《长三角区域经济一体化研究》，载《当代财经》，2003年第2期。区域经济一体化的内容一般包括六大方面：交通等基础设施与信息的一体化、产业一体化、市场一体化、生态环境一体化、政策与制度一体化、形态一体化。在当代中国区域治理的实践中，在单一制国家结构形式缺乏地方自治基础、压力型政府绩效评估体系难以催生跨区域政府合作的真正动力、跨区域政府合作的共识还没有真正形成等多重因素的交织约束下，[注]唐亚林：《长三角城市政府合作体制反思》，载《探索与争鸣》，2003年第8期。区域经济一体化进程仍然停留在通过中央有关部门的宏观规划与调配，侧重于交通一体化等硬件建设，而难以在产业一体化、政策与制度一体化等软件建设上取得突破性进展的层面。

2003年11月，中共十六届三中全会在《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出“树立全面、协调、可持续的发展观”，坚持“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的“五大统筹目标”，昭示着区域治理的内涵嬗变进入到了第三个发展阶段，即“区域经济社会一体化”阶段。“区域经济社会一体化”是指在推进区域治理过程中，改变过去只重经济发展而忽视社会发展、只重区域经济一体化而忽视区域经济社会一体化的倾向，更加注重将经济发展与区域经济一体化的成果造福于区域民众的社会福祉的提升，大力推进区域公共服务标准化与均等化进程，通过经济发展与社会发展的有机互动，建构区域经济社会一体化发展的新型动力，并塑造区域治理的新型发展空间。

三、当代中国区域治理的要素耦合特征

当代中国的区域治理，一方面需要积极回应区域经济社会一体化引发的跨域公共事务协同化问题，另一方面需要面对因区域空间规模拓展而引发的生产要素等资源配置、区域经济社会一体化水平提升以及更大范围、更多层次区域治理空间复合等问题。

世界银行2009年世界发展报告《重塑世界经济地理》针对区域空间规模治理问题提出了三大耦合要素，即：体现区域空间规模、人口分布、经济发展与生活水准等的居住区密度，体现资源要素等集中程度的城市群距离，体现生产与生活融合、区域经济发展融入全球市场的区域分割程度。由于经济发展在一国经济发展过程中会呈现从低收入水平向高收入水平演化的状况，由此必然带来生产的日趋集中，生产者会青睐一些大城市及其周边地区、沿海发达地区，也必然造成区域发展不平衡状况的加剧。这就需要通过有效的公共政策与制度创新，促进不同地区人们生活水平的趋同，其根本出路就在于区域经济一体化。因此，世界银行认为，不平衡的经济增长与和谐性发展可以并行不悖、相辅相成。[注]世界银行：《重塑世界经济地理》，北京：清华大学出版社，2009年，第1-19页。

综观当代中国改革开放以来的经济发展历程，因资源禀赋、基础设施、工业基础、社会文化条件等综合因素的约束，基本上遵循了由东到西逐步推进、梯度发展的发展战略，形成了沿海、沿江、内陆梯次开放，横向化与差异化兼具的平面发展格局，在一定程度上又进一步强化了原本就存在的区域分割发展与城乡不平衡发展的不平衡发展格局。

与此同时，20世纪80年代中后期率先起航的长江三角洲区域发展、珠江三角洲区域发展、环渤海湾地区(京津冀地区)区域发展三大都市圈引领的大都市圈发展战略，20世纪90年代中后期推进的西部大开发、东北老工业基地振兴、中部地区崛起、东部地区率先发展的区域发展战略，21世纪初提出的成渝城乡一体化区域、长株潭与武汉城市群、海西经济区、黄河三角洲区域、图们江合作开发区域、关中—天水经济区等跨区域经济社会一体化发展战略，以及21世纪10年代提出的“长江经济带”“一带一路”跨区域跨国(地区)协调发展战略，共同型构了当代中国区域治理的多层次、立体化、协调化区域发展总体战略。

在当代中国经济发展走向稳增长、调结构、抓创新、促开放的“经济新常态”格局下，当代中国区域治理的多层次、立体化、协调化区域发展总体战略，一方面为区域空间规模治理提供新的价值引领，另一方面不断推动区域治理核心要素的转换、重组与复合，并推动城市产业的不断集聚与变化、城市群空间的不断演化与扩展、区域经济社会发展的不断演进与分化三者的有机互动，即通过区域产业结构的调整与升级、区域大中小城市群与小城镇的发展、区域经济社会一体化发展“三位一体”要素的耦合，共同塑造区域治理协调发展的新图景。

从区域治理协调发展的新图景视角观之，区域产业结构的调整与升级主要在于追求更高质量的发展。根据国土主体功能区的规划，结合区域产业发展的特色，实施严格的市场准入和环境保护，通过东中西部地区区域产业结构的合理分工、调整转移和主动升级，塑造区域治理的可持续发展动力。区域大中小城市群与小城镇的发展主要在于追求更协调的发展。根据资源环境承载力来调节城市规模，促进大中小城市群与小城镇合理分工、功能互补、集约发展，加快户籍人口城镇化率，切实改变农村社会以基础设施、教育、医疗、社保、就业为核心的公共服务初始水平普遍低下的状况，构建集产业发展、就业方式、公共服务、人居环境和公共交往五位于一体的新型城乡发展平台。区域经济社会一体化的发展主要在于追求更人性化的发展。发展的一切目的是为了人。根据共享发展的要求，将经济发展与社会发展一体化规划、一体化推进，在提升经济发展质量的同时，不断增强公共服务的供给水平和供给能力，不断增进人民群众的公共福祉，共建力有所用、心有所安的和谐社会。

区域产业结构的调整与升级是推进当代中国区域治理的根本动力，区域大中小城市群与小城镇的发展是推进当代中国区域治理的有效手段，区域经济社会一体化是推进当代中国区域治理的本质要求。产业升级、城市群发展、区域经济社会一体化“三位一体”核心要素的耦合，既有机统一于当代中国区域治理的历史进程，又有机统一于当代中国社会主义现代化建设历史进程。

四、当代中国区域治理的制度试错逻辑

当代中国的区域治理经历了一个制度试错的累积性发展过程，一方面表现在发展思维的更新上，另一方面表现为制度安排的选择上，并由此实现了区域治理的两大历史性飞跃：一是从最初的迷恋用自上而下的中央政府权威来对区域治理进程进行行政干预，转到推进区域内各城市政府间的自发联合与自愿合作；二是从各城市政府间的自发联合与自愿合作，转到在各级政府组织间、各行业协会间、各民间组织间等建立以“准非政府组织”形式运作的制度化机制。

在发展思维的更新上，首先，为突破计划经济体制下“行政区经济”的藩篱，20世纪80年代初国务院及有关部门通过行政手段的方式，以上海为中心，专门辟出了包括上海、江苏与浙江两省的部分地区在内的跨省市综合经济区——“上海经济区”，并率先成立了专门从事区域规划和行政协调职能、作为中央政府派出机构的“上海经济区规划办公室”。虽然这一跨地区的行政协调机构对于推进长江三角洲区域治理起到了一定的促进作用，但终究无以应对“诸侯经济”的博弈困境，在20世纪80年代末走向了解体和消亡。

其次，1992年当代中国提出了建立社会主义市场经济体制的战略目标，“区域经济一体化”又被提上了区域治理的议事日程。鉴于过往通过行政手段来推进区域经济一体化的诸多经验和教训，1992年上海、江苏、浙江的省级城市、副省级城市与地级城市的市经协委(办)自发联合成立了“长江三角洲14城市协作办(委)主任联系会”，后改名为“长江三角洲城市经济协调会”，试图通过自愿合作的方式推进长江三角洲区域治理的发展进程。如今这一各城市政府间自愿合作组织形式，不仅在专题合作、项目合作、标准互认、政策联动、共识研讨等领域取得了许多“看得见摸得着”的实打实成果，而且其组织成员也已辐射到包括安徽相关地级城市在内的泛长江三角洲地区，从而有力地推动了区域治理空间规模的拓展。

最后，在“统筹区域发展”的基础上，迈向了“区域协同发展”，进入了一国范围内区域治理内涵的最高层次——“区域经济社会一体化”。2013年中共十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的“五大统筹目标”，在此基础上，中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步提出了“建立和完善跨区域城市发展协调机制”以及“区域性公共服务作为地方事权。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任”等新要求。 2015年中共中央政治局审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》就是这一战略思维的具体体现(不再是区域规划，而是协同发展规划)。该规划纲要不仅要求京津冀协同发展在调整经济结构和空间结构等方面走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新增长极；而且要求在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破，并通过加快破除体制机制障碍，推动要素市场一体化，加快公共服务一体化改革。[注]《中共中央政治局召开会议审议〈京津冀协同发展规划纲要〉》，载《人民日报》，2015年5月1日。

在制度安排的选择上，一方面表现为三大转变：一是从重区域治理组织形式化倾向向重区域治理组织形式的非政府组织倾向之转变；二是从重主题合作的选择到重合作机制的构建之转变；三是从有选择性的试错式合作到整体性规划与治理之转变。[注]唐亚林：《长江三角洲区域治理的理论与实践》，上海：复旦大学出版社，2014年，第204-211页。另一方面，对于区域治理的内容层次选择上，开始形成以交通、信息与标准一体化为先导的跨区域重大基础设施建设一体化——以产业差异化分工、互补与升级为重点的跨区域政策体系一体化——以社会就业、义务教育、公共卫生、社会保障等民生事业为核心的跨区域公共服务与政府治理制度一体化的三层次区域治理内容新框架，且呈现由低到高、由易到难、由单一到综合的立体化架构。

当代中国区域治理的制度试错逻辑，一方面立基于区域治理的内涵嬗变轨迹，一方面立基于区域治理的产业升级、城市群发展、区域经济社会一体化“三位一体”核心要素的耦合机理，再一方面立基于区域治理事务复杂性与制度创新艰难性的交织实践，三者互为推动，共同催生了基于中国特色的区域治理发展之路。

五、用区域战略规划统领区域协同治理新图景

由区域产业结构调整与升级、区域大中小城市群与小城镇发展、区域经济社会一体化而型构的当代中国区域治理“三位一体”新图景，既为当代中国的区域协同发展催生发展新空间，又为区域协同发展培育发展新动力，反过来又用发展新动力去开辟更大的区域治理发展新空间。

当代中国区域治理需要站在“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念的新的历史起点，实现区域经济社会发展一体化目标，就需要突破传统区域治理的体制机制障碍，从区域战略规划顶层设计视角，重构促进区域协同治理的政策框架体系。

区域战略规划是区域协同治理的起点和基础。一个富有战略目标的且事关长远的区域战略规划，既能详细地说明区域治理的基本任务，布置完成该任务的长期基本目标并安排完成这些目标所需要的各种资源，又有助于区域内各类政府组织、市场组织、非政府组织等有效地保持正确的发展方向，并不因为区域内各机构负责人的更迭而发生目标位移。[注]财政部财政科学研究所《绩效预算》课题组：《美国政府绩效评价体系》，上海：经济管理出版社，2004年，第36页。

既包括区域战略目标又包括区域战略目标实现的支持条件的区域战略规划，对于区域协同治理的政策框架体系的价值在于三方面：一是区域战略规划是属于整个区域范围的规划，而不仅仅是局部范围；二是区域战略规划的战略政策框架，既覆盖有明确愿景和使命的区域总规划，又涵盖服务于特定目的的主要发展项目；三是区域战略规划聚焦战略的优先次序问题，将重点置放于战略方向、战略目标与战略规划之间的有机平衡，置放于经济、环境与社会目标的一致性考量，置放于不同利益群体的影响与诉求平衡，而不去关注具体政策的细节。[注][英]彼得·纽曼、安迪·索恩利：《规划世界城市：全球化与城市政治》，刘晔等译，上海：上海人民出版社，2012年，第142页。从此角度上讲，区域战略规划也可被看成为一种新型政策工具，是构成区域治理的重要方式。

从区域战略规划顶层设计视角来重构促进区域协同治理的政策框架体系，其关键在于建构无空间区别机制的公共政策框架体系，即将推进区域协同治理的所有工具如公共制度、基础设施、激励措施均纳入该框架之中。其中，公共制度包括影响土地、劳动力和国际贸易的规章制度，通过税收和转移机制提供的教育、健康、卫生和社会保障等社会服务制度；基础设施包括公路、铁路、机场、港口和通信体系等促进商品、服务、人员国内国际流动和观念交流的设施；激励措施包括清除贫民区计划、针对制造业公司的财政激励措施、贫穷国家在发达国家市场中的贸易优先准入等。[注]世界银行：《重塑世界经济地理》，北京：清华大学出版社，2009年，第1-22页。

对于当代中国来说，重构促进区域协同治理的政策框架体系，就是要对已经形成的“跨区域重大基础设施建设一体化——跨区域政策体系一体化——跨区域公共服务与政府治理制度一体化”三层次区域治理内容进行重新优化，加强基础设施的互联互通与共建共享的政策整合力度，提升公共服务均等化的制度保障力度，实施区域协调发展整体规划的干预措施，最终形成区域协同治理的新格局。