中国周边战略透析

邵峰

当地时间2013年7月24日，菲律宾马尼拉，菲律宾首都马尼拉发生反华游行。一些民间团体和个人发起此次抗议。活动在中国驻菲大使馆领事部所在大楼前举行。CFP供图

中国正向全球性大国迈进，无论是实现两个百年目标，还是实现中华民族伟大复兴的中国梦，乃至建立中国提出的和谐世界，都需要稳定的、安全的周边环境。近年来，中国一直坚持“睦邻、安邻、富邻”、“与邻为善、以邻为伴”、“搁置争议、共同开发”等以和谐为本的周边外交政策，同时根据现实环境的变化进行了一些调整，取得了丰硕的成果。中国的周边安全环境总体保持了稳定，与周边国家的合作出现了蓬勃发展的良好势头，但是在某些方面也受到了严峻的挑战，中国周边外交面临诸多考验。

中国周边战略的调整和变化

1.中国更加重视周边外交。中国的周边安全环境近年来出现了某些新趋势、新情况。在美国高调宣布其外交重心重返亚太的背景下，长期处于稳定状态的中国与周边国家关系开始出现一些争执和摩擦。一些周边国家以为有了美国的战略支撑，中国的改革和建设又需要稳定的周边环境，因此似乎就有机会在与中国的领土主权争议问题上占到一些便宜。于是，现阶段中国面临的最突出的挑战和国家核心利益的维护主要反映在周边。因此，中国政府自然将外交战略的着力点从大国外交转向周边外交。

新一届中央领导集体主政以来，对中国的周边外交给予了前所未有的重视，在保持外交大政方针延续性和稳定性的基础上，积极运筹外交全局，突出周边在中国发展大局和外交全局中的重要作用，开展了一系列重大外交活动。从2013年10月中央召开的周边外交座谈会提出“亲、诚、惠、容”周边外交理念，到习近平主席访问中亚时提出“丝绸之路经济带”、访问东南亚时提出“21世纪海上丝绸之路”，再到李克强总理访问南亚时提出“孟中印缅经济走廊”和“中巴经济走廊”，这些理念或倡议无不反映出中国对周边外交的高度重视。

目前，“一带一路”作为中国合作发展的理念和倡议，已经逐渐成为中国发展周边外交乃至更大范围的对外交往的重要战略。“一带一路”依靠中国与有关国家既有的双多边机制，借助既有的区域合作平台，旨在借用古代“丝绸之路”的友好交往的历史符号，高举和平、发展、合作的旗帜，积极主动地发展与沿线国家的经济合作伙伴关系，共同打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体。

2.中国更加重视维护现实的国家利益。过去相当长一段时期，中国为了集中精力搞好国内建设，出于维护稳定友好的周边环境的考虑，在对外关系上采取了韬光养晦的政策。但是，这个局面不可能长期持续下去，良好的周边环境也不是中国单方面的隐忍就能达成的，中国的国际利益的维护也有自己的底线。作为一个国力日益强大、对内对外负责任的政府，中国不能不采取更现实的政策，以更有力的举措切实维护中国的正当合法权益。

在实际工作中，中国更加重视对现实的国家利益的维护，这主要体现在两个方面：第一，在制度建设上，成立了国家安全委员会，重组了国家海洋局，设立了中国海警局，从机制上保证了维护国家利益行动的有序和有力;第二，在一些具体的涉及领土主权和海洋权益的问题上，加大了维权斗争的力度，尤其是在东海和南海方向。

3.中国更加重视与所有国家尤其是周边国家的合作共赢。在人类历史上，后起新兴大国的崛起，往往导致国际格局和世界秩序的严重失衡。中国的持续快速发展自然也引起了国际社会的极大不安和关注。然而，自从1978年邓小平倡导的改革开放被确定为中国的基本国策以来，中国走上了一条和平崛起的发展道路。在经济全球化迅猛发展的时代条件下，中国不会也不需要通过挑战现存的国际秩序，更不会也不需要采用争霸或损害别国利益的方式来实现自己的战略目标。

经过多年的发展实践和理论总结，中国和平崛起的轨迹越来越清晰。在我看来，和平崛起的内涵主要包括四个坚持：独立自主，对外开放，科学发展观，合作共赢。党的十八大明确提出，“中国将继续高举和平、发展、合作、共赢的旗帜，坚定不移致力于维护世界和平、促进共同发展”。

在处理中国与周边国家的关系上，中国长期实行稳定周边的“睦邻、安邻、富邻”的战略。为营造安全可靠、经济繁荣、长期稳定的周边和平环境，坚持以邻为善、以邻为伴。

中国周边战略的推进和收益

1.中国在对争议岛礁的存在和控制上取得了实质性进展。近年来，随着周边局势的变化、中国综合国力的增强和对外战略的逐步调整，中国在与周边一些国家的领土主权争议的问题上明显加强了力度、投入了更多的资源，取得了相当丰硕的成果。钓鱼岛从原来的日本实际控制变成了中日争议未决、双方执法力量共存，中国执法舰船对钓鱼岛的巡航已经常态化;在菲律宾无理挑衅的前提下，中国适度发力、多管齐下，目前已经实际控制黄岩岛、仁爱礁。

另外，中国在南海一些实际控制的岛礁增加了战略性投入，增大了开发的力度。引人注目的是，中国从2013年底开始执行的填海造岛作业取得重大进展。永暑岛主岛（原永暑礁）的面积已经达到了大约1平方公里，不仅成为中国大陆实际控制的最大南沙岛屿，也标志着永暑岛取代中国台湾当局控制的太平岛，成为南沙群岛第一大岛。此外包括赤瓜礁、华阳礁、南薰礁在内的大批岛礁也在积极施工过程中。这些坚定、扎实、具实质性的举措，为中国未来在南海以谈判解决争端、实行经济性开发奠定了日益坚实的基础。

2.中国在与相关国家的主权争议斗争中逐步扭转了被动反应的态势。长期以来，中国的外交活动往往是在客观环境发生剧烈变化、自身安全利益受到实质性挑战的背景下相对被动的应激反应，因此常被人称作“被动反应型”外交。中国的周边外交自然也概莫能外。新一届政府主政后，在保持总体对外战略稳定继承的基础上，逐步扭转了这个久遭诟病的态势，以特色鲜明的积极主动外交，让国际社会耳目一新。

3.逐步理顺了在维护领土和主权权益问题上的决策和执行机制。安全问题的复杂多样性和利益相关性客观上需要成立一个统管国家安全的协调机构。以海洋维权来说，以前中国有海监、海事、渔政、海关缉私、公安边防海警部队五支执法力量，俗称“五龙闹海”，各执法力量互不隶属，管理职能局限性强，在巡逻执法过程中呈现混乱无序的状态。endprint

2013年3月14日，中国将国家海洋局及中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理。同时，国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，同时接受公安部业务指导。2013年11月12日，中央决定设立国家安全委员会，以完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。国家海洋局的重组和中国海警局的建立，尤其是国家安全委员会的成立，既参考了其他国家有益的经验和做法，又兼顾了中国的特殊国情，对新时期迈向世界大国强国的征程中切实维护中国的领土和主权具有非常重要的战略意义。

4.中国与周边国家的合作出现了蓬勃发展的良好态势。尽管面临着美国的“亚太再平衡”、日本右翼化、钓鱼岛争端、朝核问题、南海领土领海争端、阿富汗局势动荡等因素的干扰，尽管当前中国周边形势总体呈现“陆稳海乱”的态势，但是总体而言，中国与周边国家的关系处于比较稳定、良好的历史时期。多年来，中国坚定不移地奉行与邻为善、以邻为伴的周边外交方针，加强同周边国家和地区的睦邻友好合作关系，积极解决了绝大部分边界等历史问题，营造了一个和平稳定、平等互信、合作共赢的周边环境。中国与俄罗斯、中亚、南亚、东北亚国家关系稳定，保持着良好的发展势头，与东南亚地区的多数国家的关系也保持稳定友好的发展态势。

尤其是中国“一带一路”战略构想的提出和大力推进，有利于将地缘毗邻、政治互信、经济互补等优势转化为中国与周边国家务实合作、持续增长的优势，受到了绝大多数相关国家的热烈响应和支持。“一带一路”战略合作中，经贸合作、互利共赢是基石。遵循和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢的丝路精神，中国与沿线各国在交通基础设施建设、贸易与投资便利化、能源合作、区域一体化、人民币国际化等领域，将迎来共同发展、合作共赢的新时代。以“一带一路”为契机，中国与周边国家的合作出现了蓬勃发展的良好态势，并日益呈现出巨大的潜力空间。

中国周边战略调整带来的负面影响

毋庸讳言，近年来中国的周边安全环境趋于严峻，这是一个客观的事实。我们应直面现实，认清到底有哪些负面影响和不足之处，才能勇敢而智慧地加以战略应对。

1.中国与一些周边国家的关系出现了紧张的态势。中国维护海洋权益的坚决行动不可避免地导致了与一些周边国家关系的紧张。由于钓鱼岛争端和安倍政府对历史认识的倒行逆施，中日关系持续紧张;由于黄岩岛、仁爱礁等南沙岛礁的争议，中国与菲律宾的关系日益恶化;由于981钻井平台事件，中越两国船只在西沙发生严重冲突，越南爆发了大规模的反华示威活动甚至酿成暴力骚乱。

此外，日本、菲律宾、越南在与中国的对抗中，大肆渲染“中国威胁论”，不惜引入外部势力的介入，并且串通勾结、互相利用，大有形成美、日、菲、越联手对付中国的趋势。2014年9月3日，日本和菲律宾十几名议员在马尼拉签署一项非正式协议，欲组成“国际议员联盟”，推动“以和平手段解决海洋争端”，欲联手对抗中国的领土声索。日本《产经新闻》透露，除了菲律宾，日本议员还计划邀请越南、美国议员加入这一组织。

2.客观上为美国推行其“亚太再平衡”战略提供了可资利用的空间。中国的维权行动导致与周边一些国家关系的紧张，客观上为美国执行其“亚太再平衡”战略提供了比较有利的条件和时机。如何在维护主权和领土的前提下，尽量不给美日等别有用心的国家留下可以利用的空间，这是一个值得深入研究的课题。

一方面，正如许多有识之士所指出的，美国的“亚太再平衡”战略是导致中国与周边一些国家关系紧张的深层背景之一，甚至可以说是某些冲突的幕后推手，美国难辞其咎;另一方面，中国新一届政府在总结过去历史经验的基础上，以快速提升的综合国力为后盾，积极调整和推进中国海洋权益的保护，取得了很大的成绩，但不可否认，客观上也为美国的“亚太再平衡”战略的实施提供了难得条件和战略时机，美国趁机介入某些国家与中国的关系、挑拨它们与中国对抗乃至形成共同遏制中国发展的包围圈。菲律宾因为与中国争夺南海，不惜改变以往的对美政策，公开欢迎美国军队重返菲律宾。2014年4月，在美军驻菲基地关闭20年后，美国与菲律宾签署了一项允许美军短期驻扎的10年期协议。不仅大规模接受美国的军事援助，而且与美国在南海水域进行联合军事演习，向中国示威。美国政府2014年10月2日宣布，美方将部分解除对越南出售杀伤性武器的禁令，以帮助越南加强海上安全。这意味着自越南战争结束近40年以来，美国将首次向越南出口杀伤性武器。实际上，去年12月，美国国务卿克里在访问越南时宣布，将向越南海岸警卫队提供5艘不装备武器的快速巡逻艇，价值1800万美元。美国政府认为，增强伙伴国的海上军事能力，有利于美国处理南海地区领土争端。

3.中国与少数周边国家的紧张关系对中国推进整体的周边战略形成严重掣肘。中国与日本、菲律宾、越南的紧张关系，从短期来看还不至于引发战争，从长期来看也还不至于从根本上破坏中国整体的国际安全环境，这是一个总体的战略判断。但是，少数国家对中国的挑衅、纠缠、挑拨离间在一定程度上损害了中国与周边国家的良好合作氛围，导致中国在推进整体的“和谐周边”战略时经常受到严重干扰，破坏起码是迟滞了中国与周边国家的区域合作进程，不仅对中国不利，对整个东亚地区的繁荣发展也会带来严重的负面效应。

中国开展周边外交应坚持六个统一

在发展与周边国家的关系时，中国奉行亲、诚、惠、容的理念。中国主张与周边国家形成利益共同体、命运共同体和责任共同体，这是中国开展周边外交的道德性支撑。坚持合作共赢，惠及邻邦，这是中国一贯的政策主张。中国应当而且必须用可操作性的计划和实际措施推动中国与周边国家的共同繁荣，力争扎实推进，使双方的利益最大化。

为了更好地维护中国的国家利益，中国周边安全战略应明确战略目标，在手段上也需要适当调整和丰富。合作不是中国实现周边安全的唯一战略路径，合作与斗争、竞争相结合才能够最终实现美好的“和谐周边”的目标。合作是中国对周边国家的主要政策方向，但合作不等于没有底线，不等于放弃根本的主权原则和长远的国家利益，斗争也是中国对外合作的一种必要补充。没有斗争，就没有可靠的持久的合作，只有通过斗争才能让这些国家真正了解中国的底线和合作的真实内涵，即：中国的合作不等于一味的妥协，只有在保障自身国家利益的基础上，才谈得上和平发展、互利共赢。总之，合作要真诚，竞争要有力，斗争要坚决。只有三管齐下，综合作用，方能达到我们维护主权与“和谐周边”的战略目标。endprint

因此，中国在推进合作与维护主权和领土完整的斗争中应该坚持六个统一：

1.经济层面采取大力全面推进区域经济合作政策与差别化政策的统一。在南海和钓鱼岛争端升级后，中菲、中越和中日之间的经济合作受到巨大冲击，这是很自然的现象，菲律宾、越南和日本已经感受到了巨大的压力，经济界人士一再强调中国的重要性和呼吁改善双边关系。同时，这些国家的政府也在采取各种措施减少对中国经济的依赖。我认为，在某个时段风波得到缓解之后，中国仍然应该继续大力全面推进与菲律宾和日本的经济合作。在中日韩自由贸易区谈判和中国-东盟自由贸易区的建设问题上，中国仍应高举区域合作的大旗，自信而真诚地推动区域合作化进程。这么做有两点好处：一是区域经济合作符合世界全球化的历史潮流，也是各国人民福祉所在，同时也是占有国际道义制高点的应有之义;二是以中国规模之大、发展速度之快、发展潜力之深厚，我们完全可以确认，经济关系越紧密，这些周边国家对中国的不对称相互依赖就越深，在双边关系出现危机的时候，我们手中的筹码越多，维护双边关系稳定的力量越大。

在大力推进经济区域合作的同时，中国应该有意识地实行差别化政策，特别是在双边关系恶化的时候。差别化包括三个方面的含义：第一，区别对待与我存在激烈领海主权争端的国家和其他周边国家。第二，区别对待相关争端国家的不同产业。第三，根据相关争端国家的具体企业的不同情况采取差别化待遇。

2.安全层面目标有限性和战略意志坚决性的统一。总体战略目标是可以分解的。从横向看，可以分成若干有限的分目标，可以根据轻重缓急找出战略重心;从纵向看，可以分成高、中、低三等。

从横向看，中国的周边安全战略的重心应该在海洋方向，而在所有的海洋问题上，钓鱼岛和黄岩岛、仁爱礁等应该成为中国海洋安全战略的重中之重。中国是典型的陆海复合型国家，这类国家的最大弱点就在于往往陷入“陆海两难”的战略困境，由于资源的有限性，必须做出取舍。从目前的形势看，中国周边战略的重点方向应该是海洋，原因有两点：一是陆地方面周边环境比较平稳，而东部海洋方面几乎没有一块平静的海疆;二是岛礁占有附带的海洋权益非常惊人。

从纵向看，我们应该为钓鱼岛和南海争端等问题设定高中低三级目标。根据历史的经验以及现实的国际环境，我们在斗争中肯定要向最高目标努力，但实际上能取得中等目标也是可以接受的，其实也是非常不容易的。

在设定了有限的、具体的目标之后，需要的是国家政府要有实现这个目标的坚定的战略意志和决心。战略的成功实行，需要有坚强的战略意志，需要在实施过程中不断总结经验、教训，因为再好的战略，也有可能在实施过程中因意想不到的问题而陷入挫折。如果战略意志不够坚定，行动不够坚决，那么必然前功尽弃，甚至损害原有的利益。

3.政治层面坚持“和谐周边”政策和分化瓦解政策的统一。在中国与大国、周边国家的关系中，既存在不断扩大、不断增多的合作的面，也存在着涉及具体国家利益冲突的点。在亚太地区，事实上存在着中国、美国、周边邻国三方多边互动，中国不会也不可能搞“联邻制美”，但中国必须防止出现“美邻联手制华”的态势。在波诡云谲的国际关系中，其他各国之间既有共同利益，但也必然会有利益冲突，中国要注意观察和研究这中间可资利用的矛盾和战略时机。目前有利的是，随着中国持续快速发展和综合国力的提升，中国与周边国家的共同利益越来越多，其中最根本的就是共同的发展利益。中国要善于利用自己的国家实力和国际影响力，在合作的面和矛盾的点中取得平衡。

4.外交层面坚持不挑衅、不姑息，坚持斗争与合作的统一。在外交方面，中国政府应表现出更高的技术含量、成熟和大国风度。一方面，对任何挑衅行为给予坚决的驳斥和批评抗议，决不姑息;另一方面，在各项具体的工作和活动中，在那些不具有实质意义的事情上坚持不挑衅，不为不必要的小事惹是生非，干扰对外政策的大局。中国这样的世界性大国，不应逞口舌之快，而应注重实实在在的利益。

5.战略层面坚持局部战略与整体战略的统一。中国的周边外交需要进行适当的转型和调整，事实上也正在处于调整的过程之中，任何的应对之举不能再是应急之需。中国要尽早在国家层面制定完备的周边战略，同时在实际的对外交往中要坚持局部战略与整体战略的协调统一。

一方面，中国的周边战略要服从长远的整体的国家对外战略，中心目标是建立和平稳定的周边安全环境，重在消除周边国家因恐慌和心理失衡导致的中国威胁论。作为历史上的中心国和现实上的大国，中国必须为周边国家提供更多的公共产品，不仅仅是投资、贸易、市场等物质层面的产品，还应包括理念、规范、价值观等精神层面的产品。

另一方面，中国在应对某些热点问题上采取的举措，要与中国的周边战略协调一致，加强热点问题的前瞻性研究，做好各种可能突发情况的行动预案，做到处理问题时有理、有利、有节，同时注意根据情况有收有放，做到灵活性与政策性的统一。面对一些国家的恶意挑衅，中国应从被动应对、消极克制，转变为主动反制、积极回应。

6.在心态上应做到志存高远与平常心态、积极进取与脚踏实地的统一。中国外交正处于从“韬光养晦、有所作为”向“积极进取、奋发有为”的关键转型期，这个时候尤其要求在处理对外关系的心态上要保持一种协调稳定的平衡，做到志存高远与平常心态、积极进取与脚踏实地的统一。这是一个世界大国应该具有的基本素质。

是否保有一个正常的大国心态，对今日之中国非常重要，很可能决定了中国的周边战略能否顺利推行、中华民族伟大复兴的“中国梦”能否尽早实现。仅以现在被国内热炒的“一带一路”、“互联互通”来说，应该注意以下几点：一是注意投资风险，一定要根据周边国家客观的社会经济需求而设计、合作这些庞大的基础设施计划，防止出现国际版烂尾楼工程，这在国内的建设中已经有了惨痛的教训。二是注重政府外交与公共外交相结合，尽量取得当地民众的理解和配合。三是重视相关国家的担忧和误解，多做解疑释惑的工作，重在通过务实合作和实现互利互惠达到消除误解、寻求支持的目的。四是坚持正确的义利观，“买卖不成仁义在”这句话表达了中国商业文化中正确的义利观，眼光要放长远些。五是注意平衡国内责任和国际责任，中国确实应承担更多的国际责任和提供必要的公共产品，但是作为一个负责任的大国，中国政府首先应满足国内人民的幸福和关切。

任何伟大的事业，都离不开脚踏实地的工作。只有正确地认识世界、认识自己，以成熟的大国心态从容地、按部就班地推进我们的周边战略，中国的和平崛起才能获得一个良好的周边环境和战略支撑。

（作者为中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员）endprint