后欧债危机与全球金融风险治理

孙丽娟+++石桐灵

欧债危机已近五年，其危机从欧元区边缘国家向欧元区核心国家扩张，愈演愈烈之势仍让人心有余悸。尽管深陷危机的欧洲各国积极自救，欧盟也加强财政纪律，改革经济治理，国际货币基金组织（IMF）、欧洲中央银行（ECB）等国际、区域组织也纷纷伸出援手，可是效果却差强人意。欧债危机何以持续如此之久？其深层次原因究竟为何？全球视野下的欧债危机又给人们以何种启示？

欧元区经济治理存在体制性缺陷且执行不力

在欧债危机爆发之前，欧元区基于货币联盟实行的是统一的货币政策，而财政政策却各自为政，并未形成财政联盟。虽然有《稳定与增长公约》作为限制（该公约规定了欧盟各国政府债务占GDP的比例不能超过60%，财政赤字不能超过3%），但该公约的限制范围略显单薄且执行不力。作为欧元区的中心国家德国、法国都竞相违规，尤其在金融危机爆发后，各国竞相实施财政刺激计划，使该公约的限制形同虚设，欧债危机的爆发使得欧元区经济治理的制度欠缺暴露无遗。为应对危机，欧盟各国亡羊补牢，加快财政政策一体化进程，除英国、捷克外，欧盟25国于 2012年1月30日缔结“财政条约”。“财政条约”以条约形式规定预算应寻求平衡或顺差，年度结构性赤字不得超过GDP的0.5%，且须规定在国内法之中。对于违反条约义务的成员国，则应被处以最高额为其国内生产总值0.1%的罚款。此“财政条约”的签署与生效虽为亡羊补牢之举措，但为欧债危机的解决与实现欧盟各国财政的可持续发展奠定了制度性的基础。但也有学者指出，重新建立财政联盟，等于建屋后发现根基不稳才重新打造根基，其困难可知，所以危机一波波而来，一时之缓和，只是假象。

金融风险的全球性与金融风险监管各自为政的矛盾

欧债危机中，债券面向国际社会发行，具有全球属性，而金融风险的监管却各自为政。一国出现金融风险，不能及时引起别国预警和共同防范，而金融风险又通过债券这种具有世界属性的媒介向别国蔓延，这使得金融风险在早期不能得到遏制。希腊在爆发债务危机初期，并没有得到很好的救助和防范，只有在危机不断蔓延已严重影响欧元稳定时，欧盟的中央银行才施以救助，当然这也与欧洲央行（ECB）所拥有的保持货币稳定、防止通货膨胀这一宗旨有关。欧盟后来对希腊等国实施的诸多援助计划中，包括600亿欧元的欧洲金融稳定机制（EFSM）和4400亿欧元的欧洲金融稳定基金（EFSF），以及欧洲央行（ECB）实施的诸多措施等，均是决策者鉴于欧债危机愈演愈烈之态势甚至存在欧元崩溃的潜在可能，采取的亡羊补牢之举措。各国对金融风险防范的合作与协调的不利，为金融风险的蔓延提供了足够的空间，以至在后来的救助机制也受到人们的质疑。

全球金融监管法律治理机制的局限性

金融风险的防控是全球性的问题，而金融风险监管的现实却是各自为政。虽然历史和现实一再证明，单纯的国内监管无法控制全球性、系统性金融风险并抑制危机，各国也不乏全球监管各种形式的合作，但真正强有力的全球法律治理机制却尚未形成。

1.现行全球金融风险监管机制。现行的金融风险监管模式可以概括为以国内监管为主、国际合作监管为辅的监管机制，其中国际监管合作可以概括为以下三种形式：

（1） 政府间国际组织。主要有世界银行、国际货币基金组织（IMF）和世界贸易组织（WTO），该种形式组织化程度最高，以国际条约为基础，有完整的组织机构和条例，且法律性、规范性以及专业性很强，在国际社会具有很广泛的影响力。但是，世界银行主要职能是扶贫;IMF的职能是监督国家的货币与汇率政策，且世界银行和IMF的规则和决定仅是建议性的;WTO是以监管国际贸易为主的机构，虽然可通过GATS和《金融服务协定》等规制跨境金融活动，但GATS和《金融服务协定》等多边规则的目标在于推进金融服务贸易的自由化，而不是金融安全和金融秩序的稳定。

（2） 政府间的非正式多边合作。最具代表性的是G20和G8，虽然其法律性与组织性不强，只能通过政治合作来促进各国国内的金融监管融合，但在危机的预防方面具有明显的作用。通过该种形式的合作，已建立起各国金融监管者之间的沟通网络。

（3） 民间国际组织。民间国际组织如巴塞尔银行监管委员会（BCBS）、国际证监会组织（IOSCO）、国际保险监管者协会（IAIS）等。这些协会在各国都有分会，其会员多为各国的金融监管者或金融业者。民间国际“纽带”可在一定程度上影响监管层的决策。

2.现行全球金融监管治理机制的局限性。以上三种合作形式，都注重规则和标准的制定，注重政治对话与合作，但缺乏具有法律执行力的机构。而全球金融监管实质上是经济干预，这就要求有强有力的全球金融风险法律治理机制。目前，并没有一个国际机构被赋予这项权力，国际法意义上的金融监管机构并不存在，国际社会缺乏强有力的金融监管法律治理机制。此问题一日不予解决，全球金融风险之泛滥便无休止之可能。纵使出现缓和之迹象，亦无长治之功效。

亟需构建金融风险的全球法律治理机制

1. 构建全球金融风险法律治理机制的可行性。稳定的金融秩序符合各国共同利益，无论各国之间存在何种利益冲突，但在这一共同利益面前是一致的。

金融市场的稳定性、增强对系统和交易的信任、增进市场的正直性、促进金融市场民主等这些基本的价值理念是凝聚各国建立完善的全球法律治理机制的纽带。值得一提的是，虽然促进金融市场民主，反映国际社会的集体利益这一理念曾被忽视，但随着近年来新兴市场国家的崛起，体现国际社会集体诉求的呼声已经被唤起，各国在反思的同时，也在打破传统的格局，逐渐树立全球金融风险法律治理的基本价值理念。

2.全球金融风险法律治理机制的构建。（1）建立国际金融监管机构。目前，国际社会对建立一个对各国有拘束力的全球金融监管机构并未形成共识，就连G20伦敦峰会也认为建立一个超越国家边界、有直接规制和监管权力的国际机构的模式并不可行。在此背景下，国际社会借鉴欧盟的做法创设了“监管团”模式，G20伦敦峰会同意由金融稳定理事会（Financial Stability Board，以下简称FSB）致力建立监管团。但监管团并没有相应的金融监管规则和跨境监管的权力，金融风险的全球性与金融监管的各自为政这一矛盾并没有得到解决，这与金融全球化对规制与监管统一化的客观需求相悖。所以，建立一个强有力的国际金融监管机构依然是国际社会努力奋斗的目标。从未来发展趋势看，IMF和FSB被寄予更多期望，经过改革有可能担当作为全球金融风险治理机制核心内容的全球金融监管机构的角色。

（2）改革与协调全球金融监管规则与标准。为了维护国际金融体系的稳定，系统而具体的全球金融监管规则和标准实为必要。金融危机后，这方面的工作已得到了一定程度的强化，如G20伦敦峰会决定由FSB专门负责协调、组织关于金融监管规则和标准的制定实施，并负责评估。包括对IMF制定的规则、FSB自身制定的规则及巴塞尔委员会等专业性、民间性国际金融组织制定的规则的协调。

（3）继续扩大并加强对金融市场的监管、健全国际监管责任划分。扩大并强化对金融市场的监管，特别是将场外金融衍生品市场和以对冲基金为代表的私募基金纳入监管范围，此外，还应引入全面监管理念，将金融机构、金融工具和金融市场同步纳入监管范围。同时，还应通过IMF、FSB、巴塞尔委员会等政府间和非政府间国际金融监管组织强化国际金融监管责任的划分，使跨国金融监管权力的分配和监管责任的承担协调统一。如吸收巴塞尔委员会对跨国银行监管中的母国与东道国监管责任的划分经验，对各种金融产品的跨境履行与交易进行合理的监管责任划分，以形成强有力的全球金融风险监管网络和稳固、有效的全球金融风险治理机制。

（作者单位分别为最高人民法院中国应用法学研究所与中国社会科学院法学研究所联合培养博士后站、招商证券）endprint