浅析违法医疗广告成因及应对策略

□ 刘伟 LIU Wei

医疗广告，是指利用各种媒介或者形式直接或间接介绍医疗机构或医疗服务的广告[1]。随着医疗服务市场竞争的不断加剧及广告业的迅猛发展，医疗广告的刊播载体日趋多样化，既有广播电视、报刊杂志等传统新闻媒体，也有互联网等新兴媒介，以及派发、邮寄的印刷品广告和张贴的户外医疗广告。与此同时，违法医疗广告日益增多，误导、欺骗了公众，侵害了群众的合法权益，已成为社会关注和群众投诉的热点问题。如何有效地治理违法医疗广告，已成为刻不容缓的话题。

医疗广告的现状

1.结合2014年某省医疗广告整治情况上看，一方面违法医疗广告现象仍然突出。对省内主流媒体发布的医疗广告及网络、户外、街头发放的医疗广告进行监测，共监测到132家医疗机构及92家非医疗机构发布医疗广告3414条（次），其中817条（次）合格，合格率为23.93%，2597条（次）涉嫌违规，违规发布率为76.07%。涉嫌违规的医疗广告中，无医疗广告审查证明发布医疗广告1000条（次），篡改医疗广告审查证明发布医疗广告1597条(次)。另一方面整治违法医疗广告力度不断加大。各地把查处违法医疗广告纳入医疗服务市场整顿一并实施，以密切部门配合、加强医疗广告监测、加大违法医疗广告查处、强化宣传教育等多种形式，多措并举开展违法医疗广告整治，对违法发布医疗广告的机构按照《医疗广告管理办法》予以处理，并以此为线索，加强医疗执业行为的监督检查，严肃查处无证行医、超范围行医、使用非卫生技术人员行医等各类违法行医行为。

2.从违法医疗广告的表现形式上看，其内容虽各不相同，但本质有共同之处，不论是未取得医疗广告审查证明发布医疗广告，或是篡改医疗广告审查证明发布医疗广告，其主要表现均是不尊重客观事实、违反医学科学原理，不负责任地吹嘘、宣传、夸大医疗效果，使广告内容名不副实。一是使用绝对化语言，“规模最大、医疗专家最多、医疗水平最高、服务质量最优、医疗设备最先进”等词常常充斥其中，还有在一些治疗乙肝、白癜风、精神病等疑难杂症的广告中，常常使用“根治”、“无任何副作用”、“永不复发”等语句，误导患者。二是以企业形象、新闻报道、人物专访、医疗讲座、义诊等形式变相发布广告，使用医生或者患者的名义“现身说法”，一味吹嘘、夸大诊疗效果，以骗取患者的信任。三是宣传治愈率、有效率，通过故意宣传某些能够引人误解的专业术语或数据，给人造成错觉，并以此做出错误的判断。四是使用一些高科技术语，如“第七代AMP快速生化检测仪三分钟内检测上万种病毒”，以及“基因”、“纳米”等等，为虚假医疗广告披上伪科学的外衣，并以“无效退款”、“保险公司承保”、“一个疗程无效，终身免费治疗”等引诱患者就医。

3.违法医疗广告危害严重，从眼前看受害的是患者，从长远看是损害整个医疗服务市场，阻碍医学科学的健康发展，主要表现在一是欺骗患者，骗取钱财，延误病情。不少患者由于听信虚假宣传，盲目择医，身心健康和生命财产安全都受到了严重的危害。二是违法医疗广告粉饰了非法行医人员，掩盖了违法行医事实。三是扰乱了医疗服务市场和广告市场的秩序，造成相互间的恶性竞争，影响了卫生行业的形象，败坏了社会风气。

违法医疗广告的成因

1.近年来，随着我国医药卫生体制改革的不断深入，民营资本大量流入医疗市场。但与公立医疗机构相比，民营医疗机构普遍存在社会知名度不高、群众认知度低，占据的市场份额小等现状，为追求利润和生存，发布医疗广告就成为其招揽病人的主要手段，在医疗广告市场中占绝大多数。但这些民营医疗机构法律意识淡薄，为扩大市场占有率，一味追求经济效益,千方百计地钻法律的空子，甚至公然触犯法律法规，篡改经卫生行政部门核准的医疗广告审查证明内容，或者未取得医疗广告审查证明就擅自发布医疗广告，他们在宣传时，主要针对那些久治不愈的慢性病、多发病，抓住患者长期受到疾病折磨而急于治愈等心理，大肆宣传夸大疗效，甚至利用名人明星的知名度，以专题报道、人物专访、健康资讯等形式来博取患者的眼球，引起患者的注意，从而达到招揽患者的目的。上海市连续5年对主流媒体医疗广告的监测也发现违法发布医疗广告的机构主要集中在民营医疗机构[2]。

2.部分媒体自律性差。目前媒体参与市场竞争的程度越来越高，而广告尤其是医疗广告作为媒体经济效益主要来源，导致一些新闻媒体为完成经营任务，盲目追求经济利益，对广告把关不严，迁就广告主及广告代理公司的不正当要求，放低广告审查标准，有些广告经营者和广告发布者为了能拉到广告业务，甚至迎合广告主的要求，置法律法规有关规定于不顾，未经审批或不按审批内容植入大量的虚假内容，千方百计帮助其规避法律，在刊播医疗广告时，“睁一只眼闭一只眼”，甚至根本不对广告批准文号等有关证件进行审查，只要给钱，一切照刊照登，使得大量违法医疗广告得以蒙混过关，一些广告代理人甚至为医疗机构策划设计制作违法医疗广告，使得违法医疗广告屡禁不止。

3.广告市场监管不力。由于医疗广告是多重管理，技术审查在卫生行政部门，发布广告在新闻媒体，监管主体在工商行政部门，涉及工商、广电、新闻出版、宣传、卫生等多个相关职能部门，一个环节跟不上，就会出现问题。目前的多部门监管体系对充分发挥各方面共同参与监管的作用不够，未能形成最强合力，难以完全监管到位。按照《医疗广告管理办法》的规定，医疗广告证明由卫生行政部门审查出具，由工商部门监管，应该说分工明确。但在现实医疗广告发布的过程中，卫生部门审查出具《医疗广告证明》的环节很严格，到媒体实际刊登刊播时却灵活多变，花样百出，有些媒体甚至根本就不要求医疗机构提供《医疗广告审查证明》一样照播照登，卫生行政部门因为对媒体没有监督处罚权管不了，而由于医疗广告的特殊性，以及媒体的强势地位，工商部门的监管也显得比较乏力。

4.一些患者医学知识匮乏，识别违法医疗广告的能力较低，自我保护意识不强，加之对医疗机构的了解不多，医疗广告成为他们获取医疗信息的主要途径。目前发布的违法医疗广告，正是抓住了患者求医治病心切这一心理，大肆宣传诊疗效果和治愈率，有很大的诱惑力和欺骗性，且相当一部分广告是针对疑难杂症的，在当前医疗技术水平下，并没有很好的治疗方法或很容易复发，患者在正规医疗机构得不到有效地诊治，往往“有病乱求医”，最容易受到虚假医疗广告的误导而盲目就医，特别是广大农村地区的群众和外来进城务工人员，再加上这一群体往往法律意识淡薄，在生命健康和财产权益受到侵害之后，也无相应的维权意识，成为了违法医疗广告滋生的土壤。

5.法律、法规滞后和不完善。目前医疗广告监管的法律法规，分散于《广告法》、《反不正当竞争法》、《医疗广告管理办法》以及其他法律法规中，且对于执法主体的规定、违法行为的认定以及相关责任的界定尚未明确，法律体系尚不完善。现行卫生行政部门监管医疗广告的法规只有《医疗广告管理办法》适用。该办法规定，对未取得《医疗广告审查证明》擅自发布医疗广告的责令立即改正，给予警告处罚，无行政罚款条款，行政处罚力度轻，对当事人制约力差，警示作用不强[3]。对未取得医疗机构执业许可证发布医疗广告的，按非法行医处罚没有法律依据和程序。且该办法在无明确的上位法法律依据的情况下，以规章的形式设定医疗广告审查的行政许可项目，超越法定权限设定责令停业整顿、吊销有关诊疗科目、吊销医疗机构执业许可证三类行政处罚，存在行政败诉风险[4]，其法律适用自颁布之日起就一直存在较大争议，有待讨论修订。

应对策略

违法医疗广告言过其实、混淆概念、误导患者，影响了社会对医疗机构的信任度，也损害了医疗行业的形象，社会深恶痛绝。从根本上杜绝违法医疗广告，应从以下几个方面入手。

1.强化对医疗机构的监管，严查违法行医行为。卫生部门要发挥职能作用，加强对各类医疗机构，尤其是民营医院、门诊部、个体诊所的日常监管，将医疗机构发布医疗广告行为与医疗机构日常监督、校验等行政监管措施有效结合，以违法医疗广告为线索，加强对医疗机构的监督检查，对无证行医、超核准范围从事诊疗活动、使用非卫生技术人员行医的，要坚决予以查处，同时把发布医疗广告行为纳入“不良执业行为记分管理制度”，作为执业校验的一项重要指标。同时积极引导医疗机构加强依法执业教育，进一步提高行业自律意识，正确发布医疗信息，树立良好的社会形象，维护良好的医疗服务秩序。

2.着力推进广告发布行业自律。充分发挥广告行业自律组织的作用，强化行业内部监督管理，将行业内部管理制度法律化、标准化，以达到规范广告发布的目的。一是严格广告审查制度是媒体行业自律的保证。要教育广告审查员应当从社会责任感和职业道德的高度出发，严格履行审查义务，把好广告审查关，从源头杜绝虚假和违法广告。二是广告经营者、广告发布者要自觉遵守法律法规的规定，严格按照相关证明文件，核实医疗广告内容，对内容不实或者证明文件不全的医疗广告，广告经营者不得提供设计、制作、代理服务。三是严格按照《广告法》和《医疗广告管理办法》的规定发布医疗广告，拒绝广告主任何违法、违规要求。四是建立严格的内部管理制度，明确广告审查部门的责任。出现刊登、播发虚假违法医疗广告的情况，应当坚决追究相关部门负责人和直接责任人的责任，并给予严厉的经济处罚和行政处理。

3.加大医疗广告监管，确保履职到位。加强对医疗广告市场的监督管理，是广告业健康发展的内在要求，也是卫生、工商、广电、宣传等行政管理部门的职责所在。而医疗广告的发布是广告主、广告经营者、广告发布者三者的联合行为，三者互惠互利，对任何一方监管的缺位，都难以从根本上根治违法医疗广告，必须严格履职，齐抓共管，综合整治。一是建立部门联动机制，加强各相关部门的联系和协作，完善部门联席会议制度，不定期通报广告市场监管中的动态信息，及时研究落实解决医疗广告中重点难点问题的措施，做好医疗广告事前审批和事后监督的有效衔接，形成齐抓共管的工作机制。二是健全完善医疗广告监测、通报、查处等工作制度，加强对媒体发布医疗广告的全程监测，及时掌握违法医疗广告的发布情况。三是把好医疗广告事前审查准入关和事后监督执法关，切实做到违法必查，执法必严，违法必究，依法严肃查处违法医疗广告。四是进一步完善工作责任制考核，把医疗广告整治查处与监管人员的工作考核挂钩，违法医疗广告居高不下、查处不力的，要严肃追究有关人员的行政责任。

4.普及法律和医学基本常识，面向社会加强广告法律法规宣传，及时向社会发布违法医疗广告警示信息，集中曝光典型违法案例，提高群众的自我保护意识和对违法医疗广告的辨别能力，同时也要克服“病急乱投医”的心理，引导人民群众正确择医，不要轻信虚假违法医疗广告，形成全社会对违法医疗广告共同谴责、抵制、打击的良好氛围。同时畅通投诉举报途径，加强社会监督，强化群众的维权意识，当自身健康权益受到损害的时候，要敢于拿起法律武器，积极向有关部门投诉，维护自身的合法权益。

5.修订现行监管医疗广告相关法律法规，增强可操作性，从法律的高度增加对广告主、广告经营者、广告发布者的行政处罚种类和额度。如修订《广告法》，进一步明确对医疗广告市场负有监管职能的各行政管理部门的职责、任务和权限，强化各部门的沟通和配合。《医疗广告管理办法》应补充完善罚款、没收违法所得等罚种，加大处罚力度，提升违法成本，以强化执法效果。鉴于目前医疗广告绝大多数均存在违法违规现象，笔者建议必要时以立法形式取消公众媒体的医疗广告，仅能在医学专业杂志上进行宣传，从源头上彻底杜绝违法医疗广告泛滥的局面。

1 中华人民共和国国家工商行政管理总局.中华人民共和国卫生部令第26号.医疗广告管理办法[Z]．2006

2 朱亚捷，曹晓红，毕宏达.《医疗广告管理办法》在医疗广告监管中的作用[J].医院管理论坛，2011,28(9):58-59

3 高辉，赵强，刘瑞杰.违法医疗广告监督管理现状及对策[J].中国公共卫生管理，2014,30(5):726-727

4 张强，时福礼，陈娟.对一起违法发布医疗广告行政处罚案的分析及思考[J].中国卫生监督杂志，2010,17(3):284-287