行政强制法背景下“代为补种树木”规定的理解与适用

冯锦华

行政强制法背景下“代为补种树木”规定的理解与适用

冯锦华

《中华人民共和国森林法》（下称《森林法》）第三十九条规定，对盗伐林木违法行为，“由林业主管部门责令补种盗伐株数十倍的树木”；对滥伐林木违法行为，“由林业主管部门责令补种滥伐株数五倍的树木”，“拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付”。由于对“林业主管部门代为补种”这一表述可以有不同的理解，导致各地的执行差异很大。2012年施行的《中华人民共和国行政强制法》（下称《行政强制法》）首次对“行政强制执行”的设定、方式、主体等作出规定，“林业主管部门代为补种”究竟属何意涵，执法实务中如何适用，是否符合《行政强制法》的精神，已成为亟须回答的问题，故笔者不避浅陋写此拙文就教于方家。

一、“代为补种树木”属于行政强制执行方式中的“代履行”

何谓代履行？《行政强制法》并未对此概念予以阐释。学理上一般认为，代履行是指义务人逾期不履行行政法义务，行政机关自己代为履行或者委托第三人代为履行，嗣后向义务人征收代履行费用的一种强制执行制度。代履行主要适用于该行政法义务属于可以由他人代替履行的作为义务，例如排除障碍、强制拆除等。对于不能够由他人替代的义务和不作为义务，特别是与人身有关的义务，不能适用代履行。“补种树木”由他人代为履行可达相同目的且不为不能代替履行的义务，应属代履行。《行政强制法》第十二条规定：“行政强制执行的方式：（一）加处罚款或者滞纳金；（二）划拨存款、汇款；（三）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；（四）排除妨碍、恢复原状；（五）代履行；（六）其他强制执行方式。”《行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”可见，《行政强制法》规定的代履行仅是行政强制执行的方式之一，本身并不表明该行政强制执行方式的行使主体，代履行并不排斥由人民法院决定。

二、“林业主管部门代为补种”的不同解读及其对执法活动产生的影响

从汉语语词的字面意思解释，“林业主管部门代为补种”可以有两种含义，一种是林业主管部门自行决定代为补种树木，即《行政强制法》第十三条规定的“由法律（《森林法》）设定”；一种是林业主管部门代替义务人补种树木，谁来决定在所不问。《行政强制法》第五十条规定的“行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行”也清楚地表明，作出行政决定的行政机关可以充当代履行人，其法律效果与没有利害关系的第三人充当代履行人并无什么不同。

《行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”该条中的“作出行政决定的机关”与“具有行政强制执行权的行政机关”应为同一行政主体。对盗伐、滥伐林木违法行为作出林业行政处罚，本来就是林业主管部门的法定职权，赋予林业主管部门代为补种的行政强制执行权，倒也在情理之中，这或许正是当初立法机关的本意。

倘若盗伐、滥伐林木违法行为的行政处罚主体只有林业主管部门，这样的理解当然没有什么不妥。但是,《森林法》第二十条规定森林公安机关“在国务院林业主管部门授权的范围内，代行本法第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的行政处罚权”。2013年12月5日国家林业局出台的《关于森林公安机关办理林业行政案件有关问题的通知》（林安发〔2013〕206号）又重申“森林公安局（分局）、森林警察（公安）大队办理《中华人民共和国森林法》第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的林业行政案件”，应以自己的名义作出处罚决定。假如“林业主管部门代为补种”的含义确乎是“林业主管部门决定代为补种树木”，森林公安机关以自己的名义查处盗伐、滥伐林木林业行政案件，违法者拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，林业主管部门代为补种似乎师出无名。

三、“林业主管部门代为补种”的适用

《行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”无论“林业主管部门代为补种”的含义为上述解读中的哪一种，森林公安机关均无代履行的行政强制执行权。因此，森林公安机关以自己的名义办理《森林法》规定的盗伐、滥伐林木林业行政案件，违法者拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定，且没有申请行政复议、提起行政诉讼的，森林公安机关应当自行政处罚决定履行期限、申请行政复议的期限、提起行政诉讼的期限均届满之日起三个月内，依照《行政强制法》的相关规定申请人民法院强制执行；违法者申请行政复议，行政复议机关维持行政处罚决定但违法者未提起行政诉讼的，森林公安机关应当自提起行政诉讼的期限届满之日起三个月内，依照《行政强制法》的相关规定申请人民法院强制执行；违法者提起行政诉讼，人民法院维持行政处罚决定的，森林公安机关应根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请人民法院强制执行。人民法院裁定准予强制执行的，应委托林业主管部门代为补种树木。

《中华人民共和国立法法》（下称《立法法》）第四十五条第二款规定：“法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：（一）法律的规定需要进一步明确具体含义的……”鉴于“林业主管部门代为补种”含义不明，对以林业主管部门的名义查处《森林法》规定的盗伐、滥伐林木林业行政案件“代为补种”如何执行产生较大影响，根据《立法法》第四十六条的规定，应层报国务院或省级人民代表大会常务委员会，就“林业主管部门代为补种”的含义向全国人民代表大会常务委员会提出立法解释要求。

若其含义是“林业主管部门决定代为补种树木”，则应根据《行政强制法》第五十一条的规定实施代为补种树木，即：（一）代为补种树木前送达决定书，代为补种树木决定书应当载明违法者的姓名或者名称、地址，代为补种树木的理由和依据、方式和时间、标的、费用预算以及代为补种人；（二）代为补种树木三日前，催告违法者补种树木，违法者补种的，停止代为补种；（三）代为补种树木时，作出决定的林业主管部门应当派员到场监督；（四）代为补种树木完毕，林业主管部门到场监督的工作人员、代为补种人和违法者或者见证人应当在执行文书上签名或者盖章。代为补种树木的费用按照成本合理确定，由违法者承担。

若其含义为“林业主管部门代替义务人补种树木，谁来决定在所不问”，在无法律明确规定林业主管部门有权决定代为补种树木之前，则同前述森林公安机关申请人民法院非诉执行和诉讼执行。

（作者单位山西省森林公安局太行山分局）

（编辑赵文清）