对主诉检察官办案责任制的思考

白爱玲

天津市滨海新区塘沽人民检察院，天津300462

2000年1月10日，最高人民检察院第九届检察委员会第52次会议原则通过了《关于在审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制的工作方案》，由此确立了检察机关主诉检察官办案责任制的工作方法。主诉检察官办案责任制指的是在检察长的领导下，以主诉检察官为案件主要负责人的检察官办案制度。此方案之后，各地检察院一改之前的领导决定制，变为主诉检察官负责办案制，进行放权。在此方案之后的这些年中，主诉检察官办案责任制充分体现出了其优势，明确了案件责任，提高了办案质量和诉讼效率，提升了检察机关公诉水平，但同时也存在着一些问题和缺陷。

第一，主诉检察官任职出现困境。

在主诉检察官的任职上，选拔检察机关的法律精英使其成为主诉检察官是检察机关的共识和推行主诉检察官办案责任制的初衷，但是由于中国地大物博，某些地区教育水平和经济水平的落后，再加上之前检察机关选拔人才输入人才方式的特殊性，很多地方检察机关的工作人员并不具备法律职业资格证书或者必需的法律专业知识，各地检察机关的人员水平参差不齐，缺乏检察法律专业人才，这样的现状使得选拔法律精英作为主诉检察官遭遇了一定的困境，检察人员的水平和主诉检察官的选拔产生了矛盾。另外，在很多地区，主诉检察官的选任缺乏统一的制度约束，各地随意性较大，造成一些检察院对主诉检察官的选任缺乏科学的方法，把关不严，有的地方按照学历文凭选任，有的地方按照工作资历选任，甚至个别地方凭领导喜好选任，这样就造成选拔出来的主诉检察官无法出色的执行审查起诉职权，从而影响案件质量和检察机关审查起诉的水平。

第二，权力和责任不相匹配。

确保审查起诉案件权责统一，是实行主诉检察官办案责任制的初衷之一，但是在现实情况中，出现了权力和责任脱节严重的情况，有些地方的检察机关，主诉检察官只承担责任，权力却很小甚至没有。主诉检察官在事实清楚证据确实充分的案件的审查起诉方面可能拥有较大的权力，可以不经领导审批而直接向法院审查起诉，但是在减少或增加犯罪事实、不起诉或者追加犯罪嫌疑人方面没有权力，但是主诉检察官对于审查起诉的案件的却要负全部责任，对于错案的范围及出现的错案责任规定都过于苛刻，并且现在的对公务员福利待遇的各种规定的限制，使得在培训、晋升、待遇等方面并没有对主诉检察官有任何政策侧重或倾斜，同时有个别地区检察机关受到编制数量的限制，升为主诉检察官需要五至七年甚至更久的时间，这样造成主诉检察官岗位的吸引力降低，在这种情况下，因为主诉检察官的权力甚小而责任重大，很多人不愿意成为主诉检察官，而现任的主诉检察官也不愿意承担重大责任，办案中遇到问题都向领导汇报，放弃本该属于自己独立行使的权力。

第三，培训机制不完善。

在司法实践中，刑事案件多而办案人员少的现状，使得主诉检察官承担着繁重的办案任务，每天忙于办案，分析案情，审查起诉，造成学习机会较少，大部分主诉都是在办案中学习，之后实践这样的循环过程，而没有机会和精力进行集中学习和系统培训最新的法学理论、法律法规，因此造成了主诉检察官知识储备的不足和学习的缺失，虽然有些地区主诉制度中包括培训机制，但是也不一定都能坚持，即使能坚持培训，对于繁重复杂的现实情况，培训也显得杯水车薪，培训中常出现这样那样的问题，如培训时间短，培训次数少，没有规范的、固定的教材等问题，培训体制不完善造成主诉检察官的知识储备得不到及时充实和更新，这样的现状直接影响到主诉检察官素质和办案效率的提高。

第四，主诉检察官办案模式不规范。

自实行主诉检察官办案责任制以来，各地检察院的主诉检察官办案模式逐渐形成以下三种:第一种是办案小组式，这种模式是由一名主诉检察官和若干名其他检察官及书记员组成，主诉检察官负责组内案件，小组的案件都由主诉检察官审查，主诉检察官签字后由部门负责人、分管检察长审批决定。第二种是起诉部门检察人员都是主诉，在部门负责人统一领导下承办案件。第三种是起诉部门有一部分主诉和一部分非主诉，各自承办案件，主诉检察官具有案件决定权，非主诉在部门负责人领导下享有独立办案的权利，其案件决定权由部门负责人行使。这三种模式中，第一种办案小组式是最符合主诉检察官办案责任制的，但是办案小组式中，主诉检察官除了要办好分给自己的案件之外，还要审批组里其他检察官办理的案件，明显增加了主诉检察官的工作量，影响主诉检察官的办案质量和办案效率。

事物的发展总是曲折向前的，每个事物必定有其合理性和缺陷，主诉检察官办案责任制也不例外，现在要做的就是对其进行改革和修正，使其尽可能适应社会发展，适应各地检察院审查起诉案件的实践，提高检察官办案的质量和效率，防止冤假错案的发生，从而推动检察事业的快速发展。应从以下几方面入手:

首先，建立严格的职业准入和选拔制度，国家司法考试是我国选拔司法人才的一个重要标准，但是有很多地方实行的并不到位，针对此情况，要贯彻落实司法考试制度，保证每个进入检察机关工作的人员具有国家司法考试资格证书，具备一定的必需的法律知识，在此基础上，进行主诉检察官的选拔和任用，对主诉检察官的选拔任用，要进一步严格选拔标准，从学历、资格、办案年限、思想品德等各方面进行把关，提高主诉检察官任职的门槛，进行公开竞争选拔，选拔过程要保证公开透明，防止凭领导喜好或关系而进入主诉检察官行列，在检察官选任上要采用谨慎的态度，选出业务和政治素质都过硬的主诉检察官。第一，要有良好的政治素质和职业道德，文化程度要在本科以上，具有助理检察员级别以上的职务，并且具有一定年限的工作经验。第二，公开竞争主诉检察官的资格和条件、竞争的岗位和职位数，鼓励广大检察工作人员积极参加，公开评分和考核标准，把主诉检察官选任工作放在检察机关人员的监督之下，保证公开透明。

其次，坚持权责统一。给予主诉检察官相对独立的办案权力，减少和简化审批环节，将检察长、主管检察长和部门负责人的部分审批权限赋予主诉检察官，使主诉检察官在办案时拥有一定的自主权，能够独立以自己的名义办理案件，直接对案件负责，并且赋予主诉检察官对其组内其他人员的决定权和指导权，加强主诉检察官的主观能动性，使用规章制度等方式明确主诉检察官的职责范围。比如审查起诉权、移送起诉权、改变侦查机关认定的事实或者案件定性、对犯罪嫌疑人变更或撤销强制措施、补充侦查权等权力。在赋予主诉检察官独立的办案权力的同时，也要坚持过错追究制，对于主诉检察官在工作中有徇私舞弊、滥用职权等行为时，经查证属实时，免除主诉检察官资格，并且追究相应的责任，全面实行错案责任追究制，有错案发生时免除其主诉检察官资格，追究其相应的责任。以此增强主诉检察官的责任意识，警钟长鸣，保证主诉检察官正确合理的行使职权。虽然《检察官法》对检察官的收入问题做了规定，但是各地经济状况各不相同，差异很大。由于收入问题，检察官职业对优秀法律人才缺乏吸引力，基层检察院人才缺乏问题越来越突出，特别是在一些经济落后地区的检察院，检察官不能按期领到工资薪水，这在一定程度上却若了检察官的自律能力，并且难以激发检察官的职业荣誉感，并且优秀大学毕业生很少选择检察职业，而是选择经济发达地区工资水平较高的职业，对此，国家应当设立主诉检察官基金，保证主诉检察官的工资待遇，并且要保证其待遇高于一般公务员水平，建立和检察官登记制度相配套的工资制度，增加主诉检察官职业的吸引力，使更多的优秀法律人才能够安心的投入到检察事业中。

再次，加强对主诉检察官的培训。在选任主诉检察官时，既不能只重视能力而轻视学历，也不能只重视学历而轻视能力，应当在同等能力下强调学历，在同等学历下强调能力。确保有扎实的法律知识功底和丰富的实践经验的法律人才担任主诉检察官的岗位。对主诉检察官的培训必不可少，并且要形成一定的体系。对主诉检察官的培训采取在岗学习和脱岗集中培训相结合的方式，最好每年进行两次，春秋各一次，每次培训时间定为10天到15天，培训内容固定且有延续性，针对当前的社会实践和发展制定培训内容，必须包含最新颁布的法律法规和司法解释等内容，邀请理论知识丰富的专家学者、大学教授进行理论授课，加深主诉检察官对法学理论知识的理解和掌握，同时邀请办案实践经验丰富的检察官，对办案实践中遇到的疑难案例进行透彻分析和讨论，提升主诉检察官理论和实际相结合的水平，从而提高办案质量和办案能力。同时在成为主诉检察官之前，可以借鉴日本等国家实行职业研修制度的经验，建立主诉检察官培训制度，规定除了通过司法考试之外，必须进入国家检察官学院接受一定期限的职业培训，并且要经过一定年限的法律实践，才能被任命为主诉检察官，主诉检察官任职之后，还必须定期考核，定期到国家检察官学院学习深造，以不断提高主诉检察官的法学理论水平。

第四，建立合理的办案组织形式。目前大部分地区实行的办案小组模式中，主诉检察官和组内其他成员职责不清，造成主诉检察官职责不明确，工作量增加等问题，有必要对办案形式进行科学的规定和设置。主诉检察官办案责任制小组模式应当由主诉检察官、助理检察员、书记员组成。主诉检察官对组内全部案件负责，主要负责重大疑难和复杂的审查起诉和出庭公诉，组内的助理检察员负责对一般简单案件的审查起诉和出庭公诉，在办案中遇到问题向主诉检察官请示和汇报，在主诉检察官指导下进行提审和取证。书记员对于主诉检察官负责的案件负责制作审查报告，并向主诉检察官汇报案件的相关情况，辅助主诉检察官进行提讯、取证、订卷等工作。助理检察员在主诉检察官的指导和帮助下会逐渐成长，为以后被任命为主诉检察官奠定基础。在办案组的模式的实际操作层面，除了办案小组外，另外一种搭档模式也可以作为选择。搭档模式指的是主诉检察官主办案件并对案件负责，小组内其他检察官协助主诉检察官工作的一种办案形式①。办案小组中其他检察官也可以承办案件，并且对其所办案件负责，而搭档模式中所有案件都是由主诉检察官负责，主诉检察官对每个案件必须亲自审查并依法作出决定，组内其他检察官都是主诉检察官的助手，负责协助调查取证、提讯、制作案件审查报告以及协助主诉检察官出庭公诉等工作，而不享有独立办案的资格，也不承担错案的责任。搭档模式，有其一定的优势所在。搭档模式中每个案件由主诉检察官亲自审查，有助于提高准确定，提现公诉的积极效果，搭档模式实际是进一步推动错案责任追究制度的落实，搭档模式中主诉检察官是唯一的责任承担者，错案责任具体到个人，便于追究，有助于提高主诉检察官的职业责任感，将错案发生的可能性降到最低。搭档模式中主诉检察官可以将大部分事实和文书工作交由其他检察官处理，可以腾出更多的时间和精力研究案件的证据及定性等重要问题，为出庭支持公诉做好充分准备，从而提高公诉水平。从整体上讲，办案小组模式和搭档模式各有优势及劣势，各地检察院可以根据本院实际情况作出符合实际的选择。

最后，建立健全对主诉检察官的监督制约机制。主诉检察官办案责任制度实行之后，其实质上是赋予主诉检察官更大的权力，以实现充分放权。在主诉检察官办案责任制度完全实行以后，根据现代法治精神，权力应当受到适度制约才能更好的促进权力的行使，在实施过程中，应当对主诉检察官进行有效、合理的监督制约，以保证主诉检察官职权的正确行使。所以，建立一个完善的监督制约机制，是更好的落实主诉检察官办案责任制的必然要求。应当从以下几个方面加强对主诉检察官的监督制约。首先，建立备案审查制度，对主诉检察官办理的案件，案件的起诉意见书、案件审查报告、起诉书、法院判决书、裁定书等文书都进行备案，同时主诉检察官办理的案件，主诉检察官要将主要案情事实，处理意见及强制措施采取情况向部门负责人统一报告，使部门负责人做到心中有数，同时主诉检察官对独立起诉的案件，在起诉之前三天，将起诉书交给部门负责人及部门内勤一份，做到有据可查，发挥主诉检察官助手的主观能动性，实行连带责任，当助手与主诉检察官的意见不一致时，提交给部门负责人审查，必要时可以提交检察委员会讨论决定。其次，建立跟踪监督制度，听取案件汇报，部门负责人定期或者不定期的听取主诉检察官独立办理的案件的汇报，发现问题及时纠正。再次，建立主诉检察官年终考评考核制度。在每年年底，对主诉检察官办理案件数量、案件起诉数以及案件的判决裁定情况等多方面进行考核打分，考评结果最为主诉检察官奖惩、升职的重要依据。建立主诉检察官考评委员会，由检察长、副检察长和部门负责人组成，考核内容应当包括办案数量、办案质量、遵纪守法情况、出庭效果等多方面。制定考评办法，形成一套优胜劣汰的科学制度。

［ 注 释 ］

①安徽省宿州市人民检察院主诉制研究课题小组．对主诉检察官办案责任制的完善［J］．法治与社会，2011(12)．