论人民监督员制度的规范与完善

齐庆凯

天津市滨海新区塘沽人民检察院，天津300462

人民监督员制度是我国检察机关强化对检察权外部监督制约、确保办案质量和公正执法的一项重要制度创新，是人民群众直接参与对监督检察权运行的一个重要渠道。自2010年10月全面实行以来，在近四年的司法实践中，人民监督员制度在完善检察机关监督制约、保障检察权依法独立正确行使，特别是在检察机关推进社会矛盾化解、参与社会管理创新、实现公正廉洁执法这三项重点工作中，发挥了重大作用。然而，任何制度都需要与时俱进。目前人民监督员制度在运行中还存在诸多缺陷和不足，亟待进一步去研讨和完善。特别是新修改的刑事诉讼法遵循“加强监督”的指导思想，对检察机关依法办理直接受理的案件提出了更严格的要求。这就需要检察机关坚持“监督者更要自觉接受监督”理念，进一步完善人民监督员制度，不断优化监督程序，努力实现监督效果，以便与新刑诉法有效衔接。对此，高检院曹建明检察长在十二届全国人大二次会议上作检察工作报告时指出，要改革人民监督员选任方式，完善人民监督员监督程序，推动人民监督员制度法制化。

一、人民监督员制度的基本内涵及主要意义

(一)人民监督员制度的基本概念

理论界对于人民监督员制度的概念界定，因人而异。比如有学者认为，人民监督员制度是指由人民监督员按照规定的程序和规则，在人民检察院体系外，对检察院直接受理侦查的案件进行社会性监督的制度。①也有专家将人民监督员制度界定为:根据法律的相关规定，通过一定的程序和手段，在检察院外部遴选符合相应条件的人士，按照既定的要求和规则，对检察机关的执法活动进行外部监督的一种新型、民主监督制度。②本文认为，人民监督员制度，是根据宪法、法律和最高人民检察院的有关规定，通过遵循一定规则从社会各界选任人民监督员，对检察机关办理直接受理的立案侦查案件的一种外部监督机制。

(二)人民监督员制度的产生背景

根据宪法规定，检察机关作为国家专门的法律监督机关，依法独立行使检察权。按照职能划分，检察机关对职务犯罪案件实施侦查、逮捕和起诉的职权属于检察权的重要组成部分。绝对的权力导致绝对的腐败，任何一种权力都需要监督制约。同样检察机关行使职务犯罪案件侦查权、逮捕权和起诉权，也需要监督。但在程序上具体由谁来监督，一直是困扰检察机关的一个制度难题，也是社会各界普遍关注的问题。为了解决这一难题，2003年8月，最高人民检察院在充分酝酿反复论证的基础上，经报党中央同意并报告全国人大常委会后，决定先期在天津、河北、内蒙古等10个省、市、自治区检察机关进行人民监督员试点工作。2004年10月1日起，这项试点工作又扩展到全国所有省、市、自治区检察机关。在认真总结人民监督员制度试点经验，反复研究论证制度机制的基础上，2010年10月，高检院出台了《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》，决定在全国各地全面推行人民监督员制度。经过几年的实践证明，该制度的全面推行，健全了对检察权特别是职务犯罪侦查权的监督制约机制，对于保证检察机关依法独立公正行使检察权发挥了重要作用。

(三)人民监督员制度的主要意义

人民监督员制度的设立，凸显了人民检察院以人为本的执法理念，对防止检察权滥用和司法腐败，确保检察机关公正司法具有积极的意义。

首先，实行人民监督员制度彰显了检察权自觉接受人民监督的思想。国家权力来源于人民，受人民监督。但与其他监督方式不同，人民监督员制度的创新之处在于它跳出了通过其他国家机构来寻求监督的旧有模式，转而把目光投向最大的监督主体——人民群众。③它实现了人民群众直接参与司法活动、执法过程的法律监督，有效地保证了检察权在宪法和法律的规定范围内运行，有效地促进检察机关工作人员理性、平和、规范、文明执法。

其次，实行人民监督员制度有利于提升检察机关的执法公信力和群众满意度。人民监督员具有密切联系群众、社会经验丰富和专业特长显著等诸多优势，他们通过积极参与检察机关的执法办案活动，既能严格依法监督案件，又能将自己参与执法办案的亲身感受向社会宣传，以增强人民群众对法律监督的信心和对检察机关的信任，有力地提升检察机关的执法公信力。

第三，实行人民监督员制度有利于强化对检察权特别是职务犯罪侦查权的监督制约。根据《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》，目前人民监督员的监督范围包括“七类案件或事项”，几乎涵盖了检察机关职务犯罪侦查工作的所有关键环节，以及检察人员执法行为、执法作风的方方面面。并通过严肃的监督程序，保证了检察权特别是职务犯罪侦查权在阳光下运行，有利的促进了检察机关和检察人员转变执法观念，改进执法作风，提升办案质量和效果。

第四，实行人民监督员制度有利于检察机关切实践行党的群众路线，服务和保障民生。切实践行以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线，坚持立检为公、执法为民，依法解决群众利益诉求，是检察工作的根本出发点和落脚点。这首先需要密切联系群众，倾听群众呼声。人民监督员来自不同行业、不同阶层和不同领域，具有非常广泛的代表性和社会性。他们能够充分反映社情民意和公众感受，帮助我们更好的发现和解决存在的突出问题，并将法律适用与社情民意更好地结合起来，做到情、理、法兼顾，有效化解矛盾纠纷、减少社会不和谐因素。

二、当前人民监督员制度运行中存在的问题

据统计，几年来，全国检察机关共选任人民监督员4万余人次，人民监督员监督“三类案件”4万余件。④同时，作为一项重大司法改革成果，人民监督员制度被载入《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》等重要历史文献。从运行成效来看，人民监督员制度的实行切实扩大了司法民主，促进了规范执法，保证了案件质量，提高了检察机关执法公信力。但是，人民监督员制度还有许多实践中的环节和问题需要探索和解决，以更加适应新时期检察工作的客观需要。

(一)有关人民监督员制度的法律规定还不够完备

虽然我国《宪法》第27条、第41条以及《人民检察院组织法》第7条为人民监督员制度提供了宪法和法律依据，但是这些均为间接性、原则性规定，尚不具实践操作性。新修改的刑事诉讼法也未将人民监督员制度纳入其中，无法为人民监督员制度提供直接的法律支持。同时，《最高人民检察院关于实行人民监督员的规定》的法律位阶及效力等级相对偏低，严格来说仅仅属于检察机关主动接受外部监督改革的一项举措，也不足以为人民监督员制度提供法律支持。

(二)有关人民监督员的选任制度还存在不足

首先是人民监督员选任方式存在不足。根据《最高人民检察院关于实行人民监督员的规定》，人民监督员虽然经由其他单位推荐，本人同意，但是需要经检察长聘任。实践中人民监督员大都是各级检察院根据高检院的相关要求自行选择和聘任，这其实就是被监督者选择监督者来对自己实施监督，而且相关的费用也由被监督者承担，那么这样的监督具有多少成效未免让人质疑。

其次是人民监督员任职条件的规定存在不足。实践中，人民监督员基本由政府部门、政协、街道、国有企业等机关企事业单位的人员来担任。这些人员相对来说属于行业乃至社会精英，由他们作为人民监督员，对于保证监督质量和社会影响确实有积极作用。但不可忽视的一个问题是，普通群众中产生的人民监督员偏少甚至很少，势必导致人民监督员群众代表性的降低。

第三是有关人民监督员的任免程序规定不够明确。对于人民监督员如何具体聘任、如何进行管理、对因各种原因不能履职的人民监督员如何免职等问题目前还缺乏明确规定。

(三)人民监督员监督范围和程序设置还不够合理

按照《最高人民检察院关于实行人民监督员的规定》，当前人民监督员的监督范围基本上局限于“五种情形”、“七类案件或事项”，范围偏窄，还属于重点监督，并非全面监督。同时，在监督方式和程序上，人民监督员对案件主要通过书面阅卷来了解，并不参与案件的审查过程。这种方式对于一些事实清楚、适用法律没有争议的案件来说没有问题。但是，面对案情较为复杂、证据难以把握的案件，只是通过书面审查，而没有其他充分准备的，要使其短时间内提出客观、公正的监督意见并非易事。

(四)人民监督员履职责任和履职保障还缺乏规定

虽然《最高人民检察院关于实行人民监督员的规定》对人民监督员的任职条件、监督范围等作了较为详尽的规定，但对人民监督员的履职责任没有明确规定。其次，有关人民监督员的经费保障落实不足。虽然高检院规定:人民监督员因履行职责所支出的交通、住宿、就餐、通讯等费用，人民检察院应当给予适当补助。同时人民检察院为实施人民监督员制度所必需的经费，列入公用经费保障范围。但是，在地方财政较紧的地区，检察工作经费本身就紧张，人民监督员工作所需经费存在不能得到及时的落实的现象。另外，由于大多数人民监督员只是兼职从事监督工作，缺乏时间保证，所以有时很难抽出时间对案件进行充分监督。

三、规范和完善人民监督员制度的几点建议

(一)着力推进人民监督员制度规范化和法制化

人民监督员制度在现行基本法中还未有规定，当前仅仅依据最高人民检察院的有关规定来操作，法律依据尚不够充分。虽然新修改后的《刑事诉讼法》没有将人民监督员制度纳入其中，但是我们应积极研究论证该制度“入法”工作，争取随着人民监督员制度的进一步发展完善，适时修改《人民检察院组织法》，甚至制定专门的《人民监督员法》，力争在国家层面形成科学合理地人民监督员制度法律体系。通过完善立法，对人民监督员选任程序、监督的性质、范围和效力、履职保证、履职责任等作出具体的规定，使人民监督员制度走向规范化、法制化道路。

(二)着力规范人民监督员选任条件和程序

首先，应严格人民监督员资格条件。对于侯选的人民监督员，除严格按照法律规定的基本条件外，还要综合把握道德品质、专业特点、职业经验和工作态度。其次，要突出选任的广泛性。注重从各行各业中选任人民监督员，要既能选出法律人的代表，又能选出非职业法律人的代表，解决“精英化”与“大众化”两者的平衡问题。第三，完善选人程序。探索推进以“外选”代替“内选”的模式，成立独立于检察机关的选任委员会，负责人民监督员的选任工作。或者将人民监督员的选任交由县级以上人大常委会负责，并由其任命，增强人民监督员独立性和使命感。选任过程要注重公开公正，及时向社会公布拟选人民监督员的条件及有关选任事项。第四，尝试建立省级范围内的人民监督员库及各检察分院、区县院的子库，在数据库中随机抽取人民监督员对具体个案实施监督。

(三)着力优化人民监督员制度的监督范围和程序

首先，适度扩大人民监督员监督范围。要在确保“七类案件或事项”全部接受人民监督员的监督的同时，适度扩大人民监督员的工作范围，将最应当进行监督、最适合普通民众监督、普通民众也有能力进行监督的其他案件纳入监督范围。例如:可以定期组织人民监督员参加检察机关的案件评查、执法检查、庭审观摩等活动，征求监督员的意见和建议。其次，进一步完善监督程序和方式。探索建立案件监督评议前的案情报告机制，便于人民监督员熟悉案情。探索实行“上下级交叉、同级异地交叉监督”的模式，解决人民监督员“本地化”、“熟人化”的问题。第三，检察机关和检察人员应树立主动接受监督的意识。新刑诉法更加严格的规定了诉讼参与人权利义务告知制度，按照要求，检察机关必须强化对直接受理的职务犯罪案件的民主监督，充分认识到人民监督员的监督者地位，确保人民监督员的知情权、监督权。第四，进一步强化监督评议意见的法律效力。对人民监督员发表的监督意见要认真研究、充分考虑，自觉接受人民监督员对检察工作和执法办案活动的监督评议。

(四)着力完善人民监督员制度的法律责任和履职保障

首先，细化人民监督员不依法履行监督职责应当承担的法律责任。当人民监督员被发现存在违法违纪情形时，应当有明确的规定依据进行处理。其次，做好人民监督员开展工作的经费保障工作。检察机关要积极向党委、人大汇报，争取政府支持，确定合理的人民监督员补助金额标准。第三，加强对人民监督员的培训和指导。对人民监督员进行定期或不定期培训，提高人民监督员的法律水平，增强人民监督员的监督实效。最后，切实保障人民监督员参与监督的时间，保证其充分获悉案件情况，更好履行监督职责。

［ 注 释 ］

①刘明祥等．人民监督员制度若干问题研究［C］．2005年全国检察理论研究工作会议暨第6届年会论文集，2005．

②鲍明叶．检察改革视角下人民监督员制度探究［EB/OL］．正义网．http://www．jcrb．com/procuratorate/theories/essay/201404/t20140417_1374976．html．

③刘宇玥．人民监督员制度的理论基础［J］．江苏警官学院学报，2006(3)．

④谢文英．人民监督员制度:十年探索，回答谁来监督检察机关［N］．检察日报，2013-3-4．