试论行政问责制的完善

李善山

泰州学院经济管理学院，江苏 泰州225300

当行政机关及其公务员应当履行而不履行或不当履行相应的职责和义务的情况下，其主要责任人必须承担否定性后果。构建行政问责制的关键首先是预防政府官员失职失责行为的发生，通过明确拥有权力的行政人员为其不当的行政行为承担相应的行政或法律责任，有效防止行政人员滥用或误用权力，及时防范政府官员失职失责行为产生的不良后果的发生，有利于维护切实维护行政相对人的合法权益。随着行政问责制建立和完善，将有助于保障行政管理正常合理运行;有助于对行政行为进行有效监督;有助于建设一个对人民高度负责的责任政府和法治政府;也是建设廉洁政府的有力保障。随着行政问责趋于制度化、常态化，官员在实施行政行为时，将会自觉的评价和预测自己的行为的法律后果，从而有效避免不当行政行为的不良后果导致的相关责任的被追究，也对最终建立起廉洁、高效、法治的责任型和服务型政府具有重要意义。我们应当从避免亡党亡国政治高度，通过建立健全行政问责制，建设责任型、服务型政府，全面形成依法行政、公平正义、切实保障人民民主权益的优良的社会局面。

一、行政问责制存在的主要问题及原因

现有的空泛摆设且因人而异行政问责规定，尽管已极不正常的运行近十年，由于受现有政治体制环境的制约，在其实施过程中仍存在许多的缺陷和不足，主要表现在以下几个方面。

(一)职责不清职能交叉

问责客体模糊不清。我国现有的党政机关由于存在编制过松、人员过剩的原因，加之缺乏科学职能划分与职位分类，我国党政领导职能交叉，有权有利的机构重叠设置，有责无利的机构虚职尸位。出现责任问题时确定责任人时，经常是找“临时工”暂时平民愤。当追究行政责任时，责任部门却相互推诿。当对行政责任人进行问责时，而且其情形应当承担具体责任时，却不是应法无依据不能追究，就是凭主管领导的偏好进行主观裁定。间接责任人一般不予追究，主管领导的责任更是无法追究。当个人责任和集体责任划分不清时，由集体决策执行的事项出了问题的责任，往往确认为集体负责，根据法不责众的惯例最终不了了之，“一把手”的个人领导责任没有人敢追究。

(二)问责内容少范围窄，问责标准弹性过大

现有行政问责规定的内容和范围存在一定的不确定性和缺乏规范性，同时缺乏相应的、具体的问责事由标准。真正被问责的事件都是全国震惊且引起最高层重视或批示的，都是那些涉及人命关天的重大事故，而行政决策失误、干部任用失察、行政行为不当、重大项目严重失误等领域至今没有纳入追责范围。当责任人应承担行政责任或法律责任时，即使舆论压力太大，往往只是进行象征性的处罚，以便“走过场”，相关应负直接责任、间接责任和领导责任缺乏可操作性的界定准则，具体责任的划分上的具有很大的弹性空间，导致追究责任柔性化。官员历来只对直接上级负责，加之官本位意识强化，真正意义上的对人民对负责的思想仅仅存在于宣传阶段。即使有官员被问责，仅限于滥用职权的违法行为，行政不作为和行政行为不当的行政行为不受追究;仅限于重大事故责任追究，却不追究对其他领域的过失责任追究;仅限于严重行政执行责任的行政行为追究，而不追究具体的相关领导责任。

(三)行政问责文化氛围缺失，行政问责法律制度滞后

行政责任制的真正落实的源动力，来自于法律赋予行政主体履行公共权力的责任和法律赋予纳税人问责不当行政行为的权力。在文化传统方面，“官本位”和权力至上仍是我国社会思想的主流，行政服务的文化建设严重滞后。官员任职、升迁的决定权在“上级”、“组织”，不在民众，官员只能唯“上”行政。传统行政人事组织制度及其文化是影响我国行政问责制建立健全的主要原因。民众普遍惧怕控制过多社会“稀缺资源”的官员，特别惧怕拥有行政审批权的官员，根本没有问责的底气，从而缺少了行政问责文化的根基与氛围。这种问责文化氛围的落后严重阻碍了行政问责制的建设。

我国现有的与行政问责的依据有关的主要有《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》以及《中华人民共和国公务员法》，此外，还有一些行政规范性文件。这些文件普遍存在下列问题:原则性意见多、教育性内容多、问责标准空泛、处罚内容缺乏操作性等，而应该规定的问责的主体、程序、责任和惩处等事项要么没有具体规定，要么没有针对性和可操作性，更谈不上有一个全国统一、科学、规范的相关法律制度。其中问责主体缺乏有效的制约和监督机制，行政问责的决定权完全控制在上级行政领导的手中，容易受个人感情因素的左右;责任追究弹性较大，畸轻不畸重，批评教育为主。一方面，被问责官员(没有上级保护关系的)的申诉抗辩权利没有保障，权力救济渠道被阻塞，处理过程基本上是暗箱操作，根本说不上所谓透明度。另一方面，问题官员(有上级保护关系的)即使迫于舆论和民众怨声的压力被简单的纪律处理，等过了所谓“风头”，异地重新启用任职。需要建立与行政问责制相配套的机制主要应包括行政监督机制、行政救济机制、官员复出机制、行政人员考核机制、政府信息公开制度、行政申诉机制、干部考核评价机制等等。

二、完善我国行政问责制的对策

行政问责制度的完善，将进一步健全政府行政责任体系，强化政府的行政责任职能和权力服务职能，以促进行政行为人的行政行为更加规范、科学，责任更加明晰，使政府的公信力实现有效的恢复和得到有效的提高。完善我国目前行政问责制度，应从以下几方面着手。

(一)根据权责界限确定问责对象

首先政府要下决心解决党政之间以及党政内部存在权力交叉和权力真空的问题，通过合理划分党政之间、政府纵向与横向部门之间以及部门内部各岗位之间的职责权限，建立和完善高效、廉洁的行政责任制。结合具体的行政工作岗位明确行政问责具体对象、责任范围和任务要求，问责对象的范围应包括党政两个，即党委和政府的一把手同时作为行政问责的第一责任人。通过明确正副职之间具体分工进而明确相应的责任;还要进一步明确相关行政人员应该追究的非主要行政责任。建立健全相对科学、完备的问责标准。坚持权责相一致的原则，即问责的范围与行使权力范围相一致。

(二)完善异体问责机制

构建一个由人大、政协、司法机关、民主党派、社会团体、舆论媒介、参政议政能力强的公民代表等多方参与的异体问责体系。首先必须强化人大的监督职能并赋予相应的权力，在地方，通过人大的法制委员会来实施行政监督。通过接受来自社会组织团体和个人等渠道的投诉，根据投诉内容开展调查，如果发现官员或行政人员确实存在应行政问责的行为，可以对其启动行政问责起诉程序。在中央，人大宪法委员会可以对国家级官员履行职责及处理政府事务进行审查。宪法委员会有权力检查政府的所有文件和记录，每年向人大提交相应的审查报告。人大在启动行政问责程序过程中，人大对同级行政领导可以行使质询权、罢免权，通过建立不信任投票制、问责回避制度、弹劾制以及建议主要责任人引咎辞职制等，代表人民行使对行政问责的相应权力。其次，要加强媒体的舆论监督。要切实保护舆论媒体、记者的相对独立性，加快保障新闻依法报道的立法，充分发挥舆论对行政的监督作用。再次，要强化民主党派、人民团体和公民个人对政府的监督。建立健全地方政府公共事业管理公众代表参与听证、专家论证、参与决策的机制，发挥其参政议政的职能。必须确立公民个人及社会团体行使行政问责权的主体地位，以法的形式加以确认和保护，确保公民有一定代表人数参与行政问责的过程。

(三)明确问责范围程序

根据权责一致的原则，凡是拥有权力的组织及其工作人员，都应对所掌握的权力行使产生的不良结果负责，都应纳入行政问责的范围，包括各级行政组织的领导和行政人员。《行政责任法》应该明确界定责任人所负责任的范围和程度，明确其相应的责任，将行政行为不当、行政不作为、决策失误、用人失察列入问责范畴，不仅问行政责任，还要问法律责任。通过扩大公众知情权，提高问责的透明度，当提起问责的公民达到一定数量(如五人)就可以启动问责调查。政府信息(除国家机密外)必须公开、透明，对未按规定要求公开政府信息的，或在公开信息中有愚弄公众蒙骗公众的行为者，必须追究其责任。国家应不断完善举报制度、信访制度、公民投诉制度，确保行政责任追究信息渠道的畅通。建立重大决策的执行跟踪和失误追究制度;建立决策效果评价结果的公开制度;健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。

(四)制定行政问责法律制度

建议全国人大制定一部《行政问责法》，内容应主要包括宪法诉讼制度及行政公益诉讼制度。其中应具体包括问责标准、问责程序、问责范围、问责主体、问责救济法规条文。建立行政辖区有一定比例的民众代表参加的领导干部年度考核制度，领导干部通过辖区内新闻媒体进行公开述职，并赋予起码50%以上的投票比例权重，对领导干部的政治、业务素质和履行职责的情况作出客观的评价。完善人大代表大会的相关行政问责制度和党代表大会相关的问责制度，以此为突破口，扩大领导干部直接选举的范围，将更多的领导干部的任职、升迁、奖惩纳入辖区内公民选举和民主监督范围，从而为问责制的实施相应的制度保障。强化行政问责救济程序，赋予行政问责当事人陈述和申辩的权利。对公务员实施问责时，要引入听证制度，由被问责行政人员举证，并提供相关证据，以证明其正常履行了法律法规所规定的应有职责;对与选举产生的官员实施问责时，应通过人大，实时启动不信任投票制、弹劾制以及建议主要责任人引咎辞职制。

(五)营造维护公权的问责氛围

我们必须进一步丰富对公众负责的行政问责文化内涵。行政服务客体在官员选拔工作中的应当拥有实实在在的知情权、参与权、选拔权和监督权，让公共权力置于“阳光”下监督，让行政服务客体对官员的升降奖惩真正有表达权、参与权和决定权，行政服务客体对仅“对上负责”的官员拥有否决权。行政行为事项公开的信息应包括行政行为主体履行相关职责的要求、完成时间、完成质量、完成效果，当行政服务对象对其行为不满时，行政行为事项责任人有义务公开述职，如果有失职行为，当事人有向同级人大行政监察委员会提起问责的权利。营造行政自责文化，培育良好的自觉履职、依法行政的社会环境。落实公众在异体监督的具体措施和办法，真正实现公众的监督在相当的程度上决定公务员的升降和奖惩。从加强我国服务型政府和责任型政府建设的角度，进一步丰富我国行政服务文化的内涵，必须改革和完善我国行政体制，坚持精简、统一、效能和依法行政原则，加强政府公信力建设，强化不当行政行为的追究措施，真正实现政务公开和民主监督。

［1］陈国权．责任政府:从权力本位到责任本位［M］．杭州:浙江大学出版社，2009．

［2］曹鎏．行政官员问责的法治化研究［M］．北京:中国法制出版社，2011．

［3］骆沙．问责机制不能成为应对舆论手段［N］．中国青年报，2013-5-5．

［4］吴学安．‘问题官员’复出离不开制度完善［N］．检察日报，2013-8-5．