加强社会领域立法的思考

郭一丁

同济大学，上海 200092

一、充分认识加强社会领域立法的重要意义

我国在过往社会领域的立法取得了一些显著成果，但一定时间内与经济领域的立法相比没有得到长足的发展。迄今为止，已经造成了明显不平衡、不协调状况，其根本原因就是社会建设的制度性保障不重视。这个问题业已成为完善中国特色社会主义法律体系中一个不容忽视的问题。有学者对全国人大及全国人大常委会的立法工作所作的统计分析。六届全国人大及其常委会共立法37 件，其中经济立法22 件，社会立法1 件;七届全国人大及其常委会共立法62 件，其中经济立法21 件，社会立法5 件;八届全国人大及其常委会共立法118 件，其中经济立法35 件，社会立法6件;九届全国人大及其常委会共立法124 件，其中经济立法29 件，社会立法4 件;20年来，全国人大及其常委会总计立法341 件，其中经济立法107 件，占36.5%;社会立法16 件，仅占4.7%。①可以说，与社会建设相应的法治建设，任重道远;加强对社会领域立法的充分认识，迫切紧急;继续推进社会领域立法工作，意义重大。

第一，加强是立法活动始终紧紧围绕党和国家中心工作的需要。为了发展中国特色社会主义的伟大事业，社会领域立法工作立足于我国基本国情，着眼于全面建设小康社会，着力从法律上，制度上解决人民群众切身相关的利益问题，切实保障和改善民众生活水平，促进社会公平正义与人的全面发展。进一步加强社会领域立法工作，目的就是要合理调整各种社会关系，利益关系，使人民群众共享现阶段的发展改革成果。

第二，加强社会领域立法是全面建设中国特色社会主义法治国家的需要。按照中央的部署，贯彻党和国家的社会政策，可以发扬社会主义民主，有利于协调推进社会主义民主政治立法，提升政府管理效率;同时还能反作用于经济发展，有利于协调推动社会主义市场经济立法，转变经济发展方式。以我国近两年来产能过剩、内需不足的问题为例。一定程度上与社会事业建设滞后，社会保障体系不完善等社会建设不足有关系。在这样的环境下，老百姓在就业、求学、看病、住行等多方面的产生的后顾之忧侧面阻碍了整体发展。其主要原因便是我国长期以来产生的结构性问题，即重积累，轻消费的经济发展与社会生活模式。所以加强社会领域立法，不但可以有助于经济，社会结构调整，扩大最终消费，稳定社会心理预期，而且还可以从法律制度上提高民生，为社会政策法制化提供保障，从而有助于推进中国特色社会主义法治国家的全面建设。

第三，加强社会领域立法是提升国家治理能力及推进和谐社会建设的需要。历史上许多国家从传统性社会向现代性社会转型的过程中曾都经历过动荡不安的阶段。上个世纪六十年代，亨廷顿这样判断道:“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”②可以说，在现代化的这个过程中所体现出的社会问题有着一定普遍性与必然性。中国这个处在现代化进程中的后发展国家用三十年间的完成了西方三百年的发展历程，并取得了重大成果。但同时相对的农业化，工业化，现代化，后现代化等等现象交织在这短短的三十年里，所产生的问题也被压缩在这短短的三十年中。与西方三百年的历史发展相比，这些现象和问题不是成依次递进的关系来靠长时间的磨合而得到解决，在中国。这些问题则是同时集中、矛盾、复杂地出现，相互之间的碰撞与激荡更容易产生集聚和放大效应从而给国家管理、社会稳定带来了巨大挑战。不仅如此，2011年下半年以来，一些率先实现了现代化的发达国家和地区，如欧洲发生了严重“骚乱”、美国发生了“占领华尔街”甚至“占领美国”运动。③国内外的实践经验很好的这说明社会矛盾的发展和累积并不局限于一个发展阶段和地域，而是有一个“程度”，不妥善处理好这个问题，必然会造成更大的冲突。进入新世纪以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央，提出了科学发展观及构建社会主义和谐社会。党的十七大报告第八部分“加快推进以改善民生为重点的社会建设”所确定的范围是:教育、劳动就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、社会管理六个方面。十八大以来，以习近平为总书记的党中央在贯彻发展观，构建和谐社会的基础上，总结了过往经验与国内外形势，进一步提出了推进国家治理体系和治理能力现代化。加强社会领域立法有利于社会成员充分享有权利、行使权利，又切实履行义务、承担责任，促进社会和谐，有利于正确调节社会关系，妥善化解社会矛盾;完善国家治理体系，提升国家治理能力及治理水平。

目前，我国正处在矛盾高发期与突出期。各种问题错综复杂的叠加和集中的在社会领域表现出来。尤其是社会保障、收入分配、医疗教育、交通住房、食品安全等问题。要正确调节好利益关系、化解社会冲突，就必须充分调动各方面积极性，就必须大力加强政策引导和制度化建设。制度建设的重点是法制建设，制度化的关键是法制化。因此，继续加强社会领域立法，意义重大。

二、加强社会领域立法的原则

加强社会领域立法，对于全面落实依法治国基本方略、促进和谐社会建设、实现社会公平正义，均具有重要意义。④必须将社会领域立法作为当前和今后一个阶段中改进我国立法工作的主要方向及重要任务。要在新的起点上，继续加强社会领域立法，进一步提高立法质量，不断完善中国特色社会主义法律体系，为全面建设小康社会、发展中国特色社会主义提供更加有力的法制保障。

一是普遍保障原则。要坚持在基本权利面前，不同民族、种族、性别、语言、职业、家庭出身、宗教信仰、社会地位、教育程度、财产状况等所有公民能够得到尊重与保障。

二是保障弱者原则(或实行合理的差别对待原则)。⑤对于因天赋条件、灾害事故、社会环境等原因造成的部分社会成员在社会生活中的难以生存，权利受限的种种劣势，必须实行合理的差别原则，就是在一定情况下实行合理的、非歧视性的差别对待。具体地说，就是国家和社会必须对他们实行特别的救助、扶持。对权利和利益易受侵害的群体，如未成年人、妇女、老年人、残疾人等，从法律上给予一定的特殊性，差异性的对待，保障这些群体有平等参与、发展的权利。

三是基本保障原则。必须保障全体社会成员的基本权利和基本生活需求，并且在不断发展的基础上相应的提高保障水平。

四是国家保障原则。社会建设领域的目标和价值，往往是市场机制不(或很少)发挥作用的“区域”，所谓“市场机制失灵”，必须通过政府积极的作为才能够充分实现。政府在社会领域的基本角色或主要作用就是提供保障和服务，尽管也会有审批、发证、处罚等，但这都是围绕着提供保障和服务这一基本目标主要任务而展开的，所以相对于于与市场机制，国家投入公共资源、提供公共服务、履行公共责任是必须得到积极认识，并将这一行为保障化、规范化、法制化。

五是公益性、非营利性原则。社会领域立法涉及公民基本权利以及政府基本责任，是事关全体人民的公共资源与公共服务，具有明显的公益性与非营利性的本质属性，决不等同于经济关系的变迁和经济活动的开展。因此，将市场经济的交易法则不能用“拿来”主义简单的引入社会领域。开展社会领域的立法工作必须对公益性和商业性、营利性和非营利性加以协调。比如政府购买服务的相关制度，通过市场机制激活公共视域下的活动，实行有偿服务，就必须要保证基公共服务的公益性、非营利性。六是指导性、特色性原则。加强社会领域的立法，一方面要切实解决老百姓最关心、最直接、最现实的利益问题，另一方面，要有重点、有步骤、有远见的逐步推进社会领域制度建设，要以立法工作的出发点和落脚点，在改善现状的同时促长远、谋发展。所以加强社会领域的立法工作一定要以中国特色社会主义理论为指导，从我国的国情实际出发，走出走一条具有中国特色社会主义社会领域立法道路。

三、加强社会领域立法的目标任务

目前，我国社会领域的立法工作离全名小康社会的建设要求还有着一段距离:(1)社会领域立法不完善，许多区域还有着制定的空白，如社会保障、医疗卫生、社会管理等方面;(2)制度性、宏观性的立法层次较低，大多都散落在法规、规定等地方行政文件中，缺乏系统性、完整性、协调性;(3)一些制度设计不合理，覆盖面较小、作用有限，废改并举难以实现;(4)在理论研究及现实工作中，对社会领域立法认识不清，重视不足。

因此加大对社会领域立法的重视，发挥其平衡社会利益方面的作用，要通过社会领域立法不断完善来推动社会建设让老百姓享受到改革开放以来的成果。实现社会事业与经济的协调发展，不断满足人民群众社会生活需求，体现中国特色社会主义发展的优越性。

所以是健全社会保障的法律法规。健全社会保障体系，尤其是村镇层面以留守儿童、孤寡老人、经济特困、重大疾病为重点，相关教育、医疗、养老、帮扶等方面的社会福利事业，完善公益慈善，定社会救助，社会福利等相关法规法。⑥并针对某些地方及某些方面的比较突出的问题，灵活的进行策略化调控，如住房问题“将地方政府保障性住房的供给责任法定化，并建立保障性住房的资金保障、绩效考核、社会监督和地方领导问责等制度”，保障城市低收入家庭的基本住房，做到住有所居。

二是发展社会事业的法律法规。按照统筹经济社会协调发展的要求，提高公共服务的能力和水平。如健全以公益为基准的基本医疗卫生制度，为城乡居民提供有效、方便、价廉的基本医卫服务;健全药品管理制度，保障老百姓用得起药、放心用药;建立健全医院和医疗机构方面的法律法规，明确医疗卫生机构的性质、组织、功能、管理和运行机制。

三是完善对特殊群体权利权益保护的法律法规。比如农民工合法权益的保护，比如建立针对这个团体一套职业培训或基础教育的模式，建立一套外来产业工人的落户制度等，调动外来产业工人的积极性，解决农民工流动就业，人口迁移的突出问题。

四是健全社会管理的法律法规。适应社会结构的新变化，制定和完善有关社会组织方面的制度。规范各类公益或互益性质的社会组织。发挥社会团体积极作用从而增强社会自治功能。

五是制定社会建设与管理的组织机构的法律法规。为将中央有关加强社会建设的决策部署落到实处，有必要“组建一个社会建设委员会，对整个社会建设进行宏观统筹、规划、组织、调控、监督，整合社会各方面的资源和力量，通过协调使之形成合力，使各项社会建设工作有序地进行。”这可以考虑把国家发展和改革委员会下设的社会司独立出来，在全国人大设立社会(事务)委员会并在各级政府中成立社会建设委员会。⑦为此，需要通过立法，明确社会建设与管理的机构设置、确定职责等。

六是保障社会建设投入的法律法规。比如完善社会保障筹资的制度。⑧完善社会保障筹资形式与提高统筹级次相结合，研究开征社会保障税。

［ 注 释 ］

①李林.统筹经济社会发展的几个立法问题［J］.法学，2005(9):4-6.

②［美］塞缪尔·P.亨廷顿著，王冠华，刘为译.变化社会中的政治秩序［M］.上海:上海人民出版社、上海世纪出版集团，2008.31.

③这是新世纪美国最大规模的民众运动，从“占领华尔街”口号的提出，迅速蔓延到包括首都华盛顿在内的近1000 座城市.

④党的十七届五中全会强调，要“坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点”.

⑤该原则必须符合“平等”和“正义”两大原则，即“首先必须人人有平等的法律人格，其次，差别对待的目的不是扩大人的自然不平等，而是缩小差别，促进事实上的平等.”孙国华主编.市场经济是法治经济［M］.天津:天津人民出版社，1995:134.

⑥后文对此予以详细论述.

⑦陆学艺.目前形势和社会建设、社会管理［A］.中共福建省委党校学报，2011(4).中国人民大学书报资料中心编.中国特色社会主义理论［C］.2011(7).

⑧李昌麒，范水兰.正确处理收入分配改革中的十大关系［J］.现代法学，2011(1):21.