建设用地使用权期限届满后相关法律问题分析

建设用地使用权期限届满后相关法律问题分析

许戈雷特

中国政法大学民商经济法学院，北京100088

摘要：我国关于建设用地使用权期限届满后如何进行处理的法律规范严重滞后于现实需要，探寻合适的立法模式从而完善立法成为迫切要求。在分析了我国现有法律规范并吸纳其中有益成分之基础上，本文提出了对住宅建设用地和非住宅建设用地使用权期限届满后有差别的规范模式，以达到对相关主体之间利益的平衡。

关键词：住宅建设用地使用权；非住宅建设用地使用权；建筑物所有权

中图分类号：D923.2

作者简介：许戈雷特，男，中国政法大学民商经济法学院，硕士研究生，经济法专业。

《物权法》规定了建设用地使用权以出让和划拨等方式进行设立，但因划拨方式取得的使用权往往具有公益目的，因而法律并未赋予其使用期限的限制。所以，建设用地使用权期限届满的问题也就集中表现为通过出让方式取得的建设用地使用权期限届满的问题。然而，对于此问题，我国现有的法律规定都较为粗糙，也存在不尽合理之处，在实践中已造成若干次建设用地使用权期限届满后相关主体无所适从的局面。

一、我国现有法律规定之分析

早在1990年就发布实施的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(以下简称《条例》)中，第12条规定，“土地使用权出让最高年限按下列用途确定：(一)居住用地七十年；(二)工业用地五十年；(三)教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；(四)商业、旅游、娱乐用地四十年；(五)综合或者其他用地五十年。”其第40条规定，“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。”第41条规定，“土地使用权期满，土地使用者可以申请续期；需要续期的，应当依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并重新办理登记。”因此，除了期限届满成功申请续期之外，出让土地使用权及其地上建筑物所有权都将由国家无偿取得。但还是在该《条例》之中，第47条却规定，“在无偿收回划拨土地使用权时，各级政府对地上建筑物的经济价值应根据实际情况给予适当补偿。”既然对于无偿、无期限使用土地的划拨土地使用权，政府在收回时都会对建筑物进行适当补偿，那为何对于缴纳了土地使用权出让金并有使用期限的出让土地使用权，在收回土地使用权时对附于其上的建筑却是无偿取得？这不仅在相比较之下可以看出该《条例》对出让土地使用权人规定之不公平，而且《条例》也被质疑剥夺了出让土地使用权人对建筑物的所有权，违背了《宪法》保护公民合法私有财产权的规定。

在1995年开始实施、2007年又被修正过的《城市房地产管理法》中，第22条规定，“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”可见，其对于《条例》之中土地使用者申请续期的权利作了更加细化的规定，并且强调除公共利益之需要外政府应批准续期申请，这便有利于土地使用权人通过续期的方式实现对建筑物剩余寿命之价值的保有。此外，对于未申请续期或申请续期未获批准的，该法只明确了“土地使用权由国家无偿收回”，而没有像《条例》一样规定“地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得”。显然，此时的立法者已经发现并欲变更《条例》中的不合理规定。但由于《条例》处于现行有效的状态，因此，实践中仍有部分地方遵循《条例》的做法，比如：2010年上海公开预申请土地的活动中，金山区、奉贤区、宝山区、虹口区这四个区的预申请文件里就有“土地期满后由出让人无偿收回”的规定。①

2007年实施的《物权法》，根据土地用途的不同对建设用地使用权的续期规则做了不同的设置，第149条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”；“非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”其不仅侧重于对住宅建设用地使用权人的保护，还强调了对非住宅建设用地使用权的特别约定，这都是进步之处。可是，该规定却仍未免过于模糊而无法指导实践操作，笔者于文章第二部分将对此进行更加细致的分析。

综上，我国现有的法律在建设用地使用权期限届满时相关问题的规范上，缺乏明确、细致的规定，条文之间也不乏有矛盾、冲突之处，明显不能满足解决实际问题的需要。因此，设计出一套更加合理、完善的制度成为迫切要求，下文中笔者将针对该制度提出自己的初步想法。

二、对中国未来立法之建议

我国《物权法》将建设用地使用权分为住宅建设用地使用权和非住宅建设用地使用权两种。当使用权期间届满，住宅建设用地使用权采取自动续期的方式，非住宅建设用地使用权采取申请续期的方式。而住宅建设用地使用权自动续期制度，也是我国首创的一项制度。根据王利明教授的观点，自动续期制度是为了化解房屋所有权受建设用地使用权存在期限限制的难题，以切实保护公民的房屋所有权，因为“房屋是公民安身立命之本，保护公民的房屋所有权也是保护公民的居住权和基本人权”。②因此，为了更好地维护公民“住有所居”的目标理念，未来我国立法仍应将住宅建设用地使用权与非住宅建设用地使用权区分开来进行规范，倾向性地赋予住宅建设用地使用权人更多的权利和优惠条件。

(一)住宅建设用地使用权

住宅建设用地使用权，最初由房地产开发商与有权出让国有建设用地使用权的市、县人民政府国土资源行政主管部门签订《国有建设用地使用权出让合同》(以下简称《出让合同》)，并在付清全部出让金后依相关规定登记取得。当住宅建设完成，住户购得特定房屋后，其应持房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，将住宅建设用地使用权变更到自己名下。虽然此时的住户并没有直接与国土资源行政主管部门协商签订《出让合同》，但却在实际上最终负担了出让价款，并通过受让方式获得土地使用权。因此，在“后手权利不得优于前手”的原则之下，住户将受到土地使用权期限等《出让合同》条款的约束。

《物权法》第149条第一款规定，“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”此看似为住宅建设用地在使用权届满提供了规范的方式，可是该条并未明确规定自动续期的期限、续期的价格等重要问题，这仍将导致实践中无所适从的局面。根据崔建远教授的观点，自动续期是在住宅建设用地使用权期间届满之日起，土地使用期间免费地自然顺延，顺延期间为使用权的原存续期间。③然而，此种解释超越了法条字面含义所能涵盖的范围，若采纳此解释还将会造成在续期期限届至后再次续期的效果，这样便相当于仅支付一次住宅建设用地使用权出让金便永久地获得土地使用权，从而使得土地使用权期限的设定变得没有意义，也使得城镇土地归国家所有变成了空谈。因此，尽管住宅建设用地“自动续期”的制度在未来仍应被推崇，但在制度设计上应该更加的具体、完善。

笔者认为，当住宅建设用地使用权期限届满时，应该在对建筑物寿命进行评估的基础上确定自动续期的期限，而该期限应与建筑剩余寿命期限相当。这样就维护了居民对房屋的所有权，使他们能极尽自己所有之房屋的价值。但是对于土地使用权的续期并不能是无偿的，否则便是侵害了土地所有权人的利益，因此，欲继续持有房屋所有权的住户，应向行政主管部门缴纳该续期期限的土地使用权出让金。然而，倘若此时的出让金规定得过高，或者甚至将之规定为该使用权届满之时的出让金市场价格，那么高昂的出让金会使得人们莫若放弃那所已有年代的老房屋，转而购买新建房屋，这样一来该制度的目的必将落空。出于对居民住房保障的考量，设定的出让金应是他们大都能够接受的出让金。由于在最初购买房屋时，出让金是由住户实际担负的，所以此出让金价格也是他们都接受的价格，再考虑到在经过土地使用权期间的几十年后通货膨胀等因素，因此，续期期间的单位出让金应和初始单位出让金具有相当的购买力，这样才较为合理。对于不愿缴纳续期出让金的住户，由于其失去了住宅建设用地使用权，从而也无法对拥有所有权的房屋进行支配，因此房屋所有权应收归国有。但又因为国家本应只获得续期出让金的利益，于此种情形中却拥有了房屋所有权，于是该房屋现存价值超过续期出让金价格的部分便应该返还给住户，否则将构成不当得利。

(二)非住宅建设用地使用权

至于非住宅建设用地，诸如工业用地，教育、科技、文化、卫生、体育用地，商业、旅游、娱乐用地，综合用地等，由于其并不是为了满足居民居住的目的，而是带有商事经营目的的性质，因此更多地依靠市场手段来解决土地使用期限届满的问题将更符合效率原则。

《物权法》第149条第二款规定：“非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”该款除了规定土地使用期届满采取申请续期的方式外，从条文文字中我们还可看出其更强调《出让合同》双方对期满后不动产归属的约定。因申请这类土地使用权的主体往往也是依附于该土地之上的不动产所有权人，即使之后不动产所有权被全部或部分转让，受让主体也大都是商事主体，而商事主体被推定具有商业理性，因而，强调按照《出让合同》的约定来处理土地使用期届满不动产的归属问题可谓是恰当的。

除对土地使用期届满时相关问题的处理方式有特别约定之外，法律还应当作出一般的规定，既作为对特别约定的方向性指导，也作为对无特别约定时处理问题的规范。商事主体，特别是申请土地使用权的主体，依《出让合同》的相关约定，其对土地使用期限明显是有预见性的。若本着切实履约的态度，所建造的建筑物之寿命应与土地使用权期限相当，这样才能于期限届满时完全享尽建筑物之价值，并将土地使用权交还国家，达到“物尽其用”的最佳效果。但在现实中，由于很多非住宅建设用地上的建筑物之寿命，远超过了土地使用权期限，为了促进建筑物利用价值的充分发挥，避免造成社会资源的浪费，我国立法仍应赋予土地使用权人广泛的续期申请权，政府非因社会公共利益的考虑不得拒绝此类续期申请。因此，《城市房地产管理法》第22

条第一款，关于“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准”的规定，未来应继续被采纳。

对于非住宅建设用地使用权续期时的土地出让金，笔者认为其应按照续期时的出让金市场价格确定。因为只有这样才能使作为土地所有者的国家完全地享受土地升值所带来的利益，也不致使已获得土地使用权的主体可以永久地享受缴纳土地出让金的优惠条件，否则无疑将对其他新加入市场的商业主体产生不合理的竞争优势。由于续期时的出让金按照市场价格确定，那么续期的期限便无须像住宅建设用地那样与建筑物剩余寿命保持一致，而是由《出让合同》双方自行商定。同时，如果在续期期限内因建筑物寿命届至等缘由，土地使用权人在未改变土地用途的情况下希望重新建造建筑物，那么在符合相关规划条件下其便能自由地利用土地。

根据《城市房地产管理法》第22条第二款的规定，土地使用权期限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条规定，“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。”由此一来，我国便将未申请续期和申请续期但未获批准这两种情况做了同样的处理，土地使用权和建筑物所有权都无偿收归国有。按《出让合同》约定的土地使用权期限届满，土地使用权无偿收回，此自不待言是正确的做法，但将建筑物所有权也不加区分地一律无偿收归国有，无疑侵犯了部分建筑物所有权人的正当利益。笔者认为，对于未申请续期的使用权人，由于建筑物所有权的行使必须和土地使用权相结合，其对土地使用权期限又有明确的预期，因此，当他们放弃续期权利的时候也就意味着他们放弃了建筑物所有权，那么将此类建筑物收归国有便没有侵犯他人的合法利益。而对于申请续期但未获批准的土地使用权人，放弃建筑物的所有权并非出于他们的意愿，而是政府基于公共利益的考量，为此，应赋予他们向政府提出建筑物剩余价值的补偿请求权，但该补偿不能是建筑物的市价，而只是对建筑物所有权人之损失的部分弥补，这样便将损失在土地所有权人和土地使用权人之间进行了合理的分配。

三、结语

面对大量建设用地使用权期限即将届满的现实，仅依靠现有的法律规定是无法解决其中错综复杂之问题的，因此我国亟需制定出更完善、更细致的法律规范。根据笔者的观点，住宅建设用地使用权期限届满时，应当有偿地自动续期，续期期限为建筑物剩余寿命期限，而放弃续期的住户将获得房屋残余价值超出续期出让金价格部分之补偿。非住宅建设用地使用权期限届满前，土地使用权人有申请续期的权利，续期期限可自由约定，续期出让金按市场价格确定，若申请续期未获批准，土地使用权人将得到建筑物残余价值的补偿；对于放弃续期申请的，建筑物将无偿收归国有。

希望上述观点的有益之处能得到未来立法之借鉴，不足之处也还望能得到批评、指正。

[注释]

①庞一涛.沪版地权新规挑战<物权法>[J].山西青年，2011(4).

②王利明.物权法研究(下卷)[M].北京：中国人民大学出版社，2007：169.

③崔建远.物权法[M].北京：中国人民大学出版社，2011：312.