WTO视角下浅析美日欧诉中国稀土案

WTO视角下浅析美日欧诉中国稀土案

钟沁文

华东政法大学，上海201620

摘要：入世谈判时，中国在《入世议定书》第11.3条①对出口关税作了特殊承诺，而稀土在附件六所列产品之外。以稀土案为视角，可以了解世界贸易组织的争端解决机制，也可以了解我国应对经济全球化、自由化的对策，有助于更好地利用WTO规则规范我国的国际贸易。

关键词：稀土案；WTO贸易争端；WTO规则；DSB

中图分类号：D996

作者简介：钟沁文，华东政法大学国际经济法专业2012级本科生。

2009年发生的美国、欧盟、墨西哥诉中国的九种原材料出口限制措施案(简称“原材料案”)，经WTO争端解决机构(DSB)裁决中国败诉后，2012年3月13日，美国、欧盟和日本联手再次就中国稀土等原材料出口限制措施向世界贸易组织提起诉讼(简称“稀土案”)。2014年3月26日，WTO公布专家组报告，裁定中国对稀土、钨、钼相关产品采取的出口关税、配额管理措施违反WTO相关规定。日内瓦时间2014年8月7日，WTO公布的稀土案上诉机构报告维持此前专家组关于中方对相关产品的出口配额措施、出口关税不符合有关世贸规则和《中国入世议定书》承诺的裁决。在过渡期内中国没有完全市场经济地位，又受《入世议定书》承诺的制约，造成了中国外贸出口际遇的实质不平等，也使中国在应对国际贸易争端中处于不利地位。

一、稀土案的起源

稀土(rare earth)包括镧系元素以及与镧系元素化学性质相似的钪和钇共17种元素。在工业领域，人们将稀土类元素分为轻稀土和重稀土。稀土广泛运用于石油、化工、冶金、纺织、陶瓷、玻璃、永磁材料等领域，被形象地称为“工业维生素”。在高端科技产品、军事精密武器等领域，稀土也不可或缺。拥有丰富稀土资源的美国等西方国家极少开采自己的稀土却大量进口中国的稀土，日本甚至用从中国进口的稀土填海造地。资料显示，长期以来中国以仅占全球23%的稀土储量，供应着世界90%以上的稀土消耗，目前全球稀土供应几乎完全被中国垄断。中国的矿业公司通常通过在土地里注入硫酸铵来提取稀土，这对土壤环境破坏很大，其中仅一个稀土资源丰富的赣州地区，如果要对因开采稀土引起矿产破坏的土地进行生态修复，预计矿山环境恢复性治理费用将高达380亿元以上，而很长一段时间稀土出口价格都是低廉“白菜价”，出口利润根本弥补不了环境的损失。一直以来，稀土行业秩序混乱、布局较散、企业之间恶性竞争，稀土资源被乱采滥挖、无节制地以“白菜价”出口，以及猖獗的稀土走私行为，严重影响了稀土行业的产业升级、结构调整，因此中国对稀土资源进行严格的出口管理，采取加征出口关税、出口许可证制度、禁止或限制外商进行稀土矿开采等诸多措施。

这些出口限制措施引起了美国、欧盟、日本等国的抗议，随着2009年DSB在原材料案上做出对中国不利的裁决，2012年又将稀土争端诉诸到WTO，其中涉及了三十多项中国限制稀土出口的措施如实施出口配额、加征出口关税、限定最低出口价格、实施出口许可证制度等。申诉方认为中国稀土出口限制违背了GATT1994第7条、第8条、第10条和第11条的要求，也背离了中方在入世议定书第1.2条、第2(A)2条、第2(C)1条、第5.1条、第8.2条和第11.3条和的义务。②本案的诉讼焦点在于，中方认为限制稀土等原材料的出口主要是为了保护自然资源和生态环境，维持稀土资源的可持续发展；欧、美、日则认为，中方的做法违反了WTO规则，背离了中方在入世议定书中承诺的义务，影响了国际自由贸易的正常运行，其目的在于保护国内制造业。

二、许多学者提出了抗辩预案

在收到美日欧的起诉书后，有的学者提出援引GATT1994第21条“安全例外”进行抗辩。③有的学者提出援引GATT1994第17条“国营贸易企业”的规定进行抗辩。④但商务部考虑到证据不足，并没有援引这两条进行抗辩。虽然上诉机构在原材料案中裁决驳回了我国援引GATT1994第20条(g)项的保护可用竭自然资源的抗辩，商务部仍援引该条进行抗辩，但终因证据不足未被支持。虽然DSB并无遵循先例的惯例，但从DSB以往的裁决来看，专家组是往往会参考先前的判例的，2009年原材料案也被视为是针对稀土案的投石问路之举。

三、如何援引GATT1994第20条

援引GATT1994第20条，首先确定具体措施是否符合(b)项⑤或(g)项；如果符合，再判断该措施的实施方式是否符合第20条导言部分规定的两个条件：(1)不在情形相同的国家之间构成武断或不合理歧视；(2)不变相限制国际贸易。参照DSB以往的案件，要想成功援引GATT1994第20条必须满足四个要件：(1)实施出口限制的原材料必须是可用竭的自然资源；(2)出口限制与保护可用竭的自然资源有关；(3)与国内限制生产或消费同时实施；(4)符合序言的规定。

四、稀土案败诉的原因

(一)中国在议定书中已经承诺不再对附件六中没有列举的产品征收出口税，也不得提高所列产品的出口税率，如果有特殊情形需要征税或提高税率，中国应该事先与相关国家协商，寻求共同接受的解决方法。稀土并不在附件六列举的产品中。

(二)专家组依据《入世议定书》第11.3条出口税条款未援引GATT1994第20条，认定中方无权在出口税问题上主张GATT1994第20条“一般例外”赋予的权利。美国建议专家组“假设前提”，假设第20条可以被适用，要求专家组直接审查中方有关行为是否符合第20条，专家组采纳了美国假设前提的提议，做出假设中国可以援引GATT1994第20条的解释，然后分析中方的出口限制是否符合GATT1994第20条规定的“一般例外”豁免。

(三)专家组肯定了中方为保护环境和可用竭自然资源的初衷，认为这不仅契合WTO的可持续发展宗旨，也是中国管理自然资源主权权利的体现。但遗憾的是，专家组认为主张环保豁免，得证明中国的出口限制和保护人类、动植物生命和健康，保护可竭自然资源有着密切的关联性，或者证明在中国国内也一同实施了限制开采与销售的措施。对于该条款(b)项的要求“必需”，专家组认为比起限制出口，限制稀土的开采更能达到保护资源的目的；中国对稀土的出口限制措施也不符合(g)项“与国内限制生产或消费同时实施”的条件。专家组表示中国不能借口保护资源而试图控制国际市场。专家组在全面研究、衡量了中国国内稀土政策后的结论是：整体来看，中国其实是鼓励国内稀土开采，并且是以保护中国制造商的优先使用为前提的。据此，中国援引GATT1994第20条的抗辩未受支持。

五、败诉后我国如何在WTO规则下构建稀土资源保护体系

(一)实现国内与国外同步保护。WTO规则虽然不允许采取限制自由贸易的措施，但并不禁止成员方在国内对稀缺资源的开采进行限制，中国受制于入世议定书的承诺无法限制出口，不妨从源头上限制开采，间接达到减少出口、保护稀土资源的目的。同时加征资源税和环境保护税以降低国内外差价使稀土走私者无利可图，从而避免稀土低价流失。

(二)进一步规范稀土管理和生产秩序，打击黑色产业链。根据《刑法》第338条规定的“污染环境罪”、第343条第1款规定的“非法采矿罪”、第2款规定的“破坏性采矿罪”等法律规定，追究严重污染环境和破坏生态的组织和个人的刑事责任，加大打击稀土滥采乱挖的力度。根据相关行政法律法规，对尚不构成犯罪的企业事业单位或其他经营者追究行政责任。

(三)鼓励稀土生产企业在技术领域加大投入，改善稀土的分离方法，提高对稀土的深加工能力和产品的技术含量，最终提高行业竞争力。位于智利的一家名叫生物镧的矿业基金公司采用了一种对环境友好的开采方法，其开采计划是先提取粘土，将粘土在生物化学降解罐中进行降解过滤处理后，再将清洁土返补到土壤，然后种植松树和桉树。尽管这一过程很费力，但可以保护土地不受破坏。⑥

(四)推进稀土资源开发集团整合与稀土生产企业兼并重组，优化产业结构，集中矿业权到优势企业，推动形成以大型企业为主导的稀土开发格局，从而对外形成强有力的价格制定权，稳定稀土价格。⑦稀土产业的技术壁垒非常低，要对优势资源进行控制，行业整合是最及时、最行之有效的方案。反之，如果国内稀土业一盘散沙，将会出现众多中小企业相互砍价的恶性竞争行为，让其他国家渔翁得利。

六、稀土行业整合计划

作为对世贸组织裁决的回应，我国宣布取消对稀土的出口配额管理，取消稀土、钨、钼、钢铁颗粒粉末等产品的出口关税，稀土、钨、钼的资源税由从量计征改为从价计征。稀土案失利使得中国稀土政策加速转型，企业规模化、集约化发展是大势所趋。在美欧日多国合围之下，中国稀土产业整合进一步加快，为稀土案诉讼败诉的后果未雨绸缪。

国土资源部下达的2015年度稀土矿钨矿开采总量控制指标的通知提到，中国五矿集团公司、中国铝业公司、包头钢铁(集团)有限责任公司、厦门钨业股份有限公司、赣州稀土集团有限公司、广东省稀土产业集团有限公司6家稀土集团整合重组方案已经有关部门批准备案。“5+1”方案落定，全国稀土行业“多、小、散”的长期局面有望结束，下一步稀土行业一系列政策包括生产配额、指令性计划、新增采矿证等，可能总体会向稀土大集团倾斜。我国整合大型稀土企业、集团可以有效遏制稀土乱采乱挖现象，更好地优化配置稀土资源，防止短期内大量稀土出口对国际市场造成冲击导致价格暴跌，同时保护我国稀土可持续利用。

七、结语

基于保护环境和保护稀土这类战略性资源的目标，稀土行业将迎来新一轮洗牌。今后稀土资源的利用应该以可持续利用与维护国家战略利益为根本原则，根据日新月异的国际形势提出有针对性的发展要求与保护措施，使环境保护与WTO倡导自由贸易的宗旨相互协调从而获得对我国有利的外贸环境，规避国际贸易争端，更好地促进中国稀土产业稳定、可持续发展，服务于我国的经济建设。

[注释]

①“中国应取消适用于出口产品的全部税费，除非本议定书附件6中有明确规定或按照GATT1994第8条的规定适用.”

②梁月星.中国与美日欧稀土争端的法律问题[D].华东政法大学，2013.

③梁咏.WTO体制内中国“稀土保卫战”的合规性研究——以安全例外为视角[J].上海海关学院学报，2012(2)：87-95.

④张媛媛.中国稀土贸易问题的法律研究[D].外交学院，2010.

⑤GATT第20条(b)项：“为保障人民、动植物的生命或健康所必需的措施.”

⑥http：//www.cnmn.com.cn/ShowNews1.aspx?id=321125，2015-6-17.

⑦臧敬.稀土：遭遇生态尴尬何去何从[J].地球，2012(06)(总第194期).

[参考文献]

[1]梁月星.中国与美日欧稀土争端的法律问题[D].华东政法大学，2013.

[2]曹建明，贺小勇.世界贸易组织[M].北京：法律出版社，2007：204.