我国农村宅基地使用权继承制度的构建

黄建飞

天津师范大学法学院，天津 300387

2007年颁布的《物权法》确定了宅基地使用权为用益物权，允许其继承是宅基地使用权用益物权属性的根本要求。我国现行宅基地使用权制度以其特殊的经济背景和时代背景为基础，严格禁止宅基地的流转。现行的法律规定的矛盾，使继承人合法继承房屋所有权时，多数情况下却不能取得宅基地使用权。也因为法律之间的矛盾，法院在处理宅基地使用权继承纠纷时的结果也各不相同。宅基地使用权继承案件的裁判标准不一的现实，凸显了法律法规和国家政策在宅基地使用权价值导向上的模糊不清，导致了在城乡一体化的新形势下宅基地使用权制度与实践的脱节，不利于保护宅基地使用权权利主体合法权益。①

一、宅基地使用权继承的合理性

对于宅基地使用权能否继承，不同的学者有不同的观点。持否定观点的学者认为:依照现行法律②规定，宅基地使用权的主体为本集体经济组织的农村居民，城镇居民则不符合法律对于使用主体的要求，如果完全允许宅基地使用权继承会使其主体要求被突破。并且，农村居民对宅基地不享有所有权，宅基地非其私有财产，宅基地使用权是其依集体经济组织成员的特殊身份取得的，这意味着农村宅基地具有特殊性，它不是一般意义上的遗产，所以宅基地使用权不可以被继承。③宅基地使用权的特殊性要求它只能依申请取得，“一户一宅”、“宅基地的面积符合特别的规定”、“宅基地使用权主体为本集体经济组织成员”的要求。所以很多学者认为宅基地使用权不能在违背现有规定的情况下允许其继承。支持肯定观点的一些学者则认为:宅基地使用权按照其权利属性的划分属于用益物权，用益物权作为财产权允许其继承是毫无疑问的。按照我国《物权法》“房地一体”的原则，继承人原则上是可以通过继承房屋所有权进而继承获得宅基地使用权的，而且目前我国宅基地的流转现状也是如此的。④

笔者认为宅基地使用权是可以继承的。无论从其用益物权的权利属性来看，还是从我国广大农村宅基地的流转实际情况来看，宅基地使用权的继承都存在其合理性。首先，宅基地使用权的继承是我国法律平等原则的体现。在城市，居民对其房屋享有完全的所有权，并且法律允许在房屋流转的同时，国有土地使用权一并流转。但是在农村，法律不允许城镇居民对宅基地使用权的继承，这无疑是对其权利的剥夺。其次，不允许宅基地使用权的继承也不符合物尽其用的理念，造成了资源的浪费。当房屋被城镇居民继承时，有的地方会为了将宅基地收回，而强制拆除房屋，使现有资源严重浪费。再次，宅基地使用权继承是其用益物权性质的本质要求。宅基地使用权的使用权能和处分权能被限制，与其物权性质是相悖的。最后，允许继承宅基地使用权符合我国的传统。落叶归根是我们中国人的传统思想。当原来宅基地使用权人死亡以后，享有继承权的继承人均能不分成员属性的继承宅基地使用权，符合我国广大人民的愿望和实际情况。因此，为了保障不同主体的继承人的继承权，宅基地使用权继承制度的建立显得尤为必要。所以笔者试图对我国宅基地使用权继承制度的构建提出自己的一些想法，期待对未来我国的立法和司法实践提供小小的借鉴意义。

二、宅基地使用权继承制度设计的基本原则

(一)合理区分原则

土地是农民赖以生存和发展的重要资源。宅基地使用权不但是农民重要的生存保障，也是农民重要的财产权利。宅基地使用权制度作为我国特定时代背景下的特定产物，具有很强的社会保障属性。因此，在社会保障性理念的限制下，笔者认为即使当宅基地使用权继承人不满足主体资格的要求时，法律也应该保障其合理的居住权。所以在进行制度设计的时候法律也应该贯彻对所有的弱势主体一方居住权的保障的理念。也即在对弱势群体继承权保障的时候进行制度上的倾斜。

(二)协调法律内部矛盾

允许宅基地使用权继承，必然会与我国现行法律规定相冲突，因此在制度设计时我们应该尽量避免矛盾的产生，或者尽量解决存在的冲突。

探究《土地管理法》的目的我们可以知道国家主要是为了便于对农村土地资源的管理和控制，保障农民的居住权，才要求一户只能拥有一处宅基地。然而纵观我国农村的宅基地利用现状，由于继承等原因而产生“一户多宅”的现象屡见不鲜。为了解决法律和实际情况的矛盾，对于部分学者建议的将“一户只能拥有一处宅基地”的规定改为“一户只能申请一处宅基地”，笔者是比较赞同的。对于宅基地使用权继承的主体笔者认为不应当将非本集体经济组织成员排除在外。笔者认为，如果确立宅基地使用权像其他用益物权一样具有完整用益物权权能的物权，根据继承法的继承理念，不论继承人是否满足主体资格的要求为本集体经济组织成员，都能够继承宅基地使用权。只是法律对于不同的主体可以提出不同的限制条件。

三、宅基地使用权继承制度的构建

鉴于宅基地的福利保障性的特性，以及其用益物权的本质属性，笔者试图兼顾其两种属性进行宅基地使用权的制度构建。并且笔者试图根据不同继承主体的具体情况对宅基地使用权的继承做不同的规制。因为继承人的情况不同，其对宅基地的继承需求也不同，所以可以由其自由选择对宅基地的具体处理。

首先宅基地使用权的继承主体我们可以分为两类:一类是本集体经济组织的成员，另一类是非本集体经济组织的成员。本集体经济组织的成员划分为两类，一是符合宅基地申请条件的本集体经济组织的成员，二是已经有宅基地不符合宅基地申请条件的本集体经济组织的成员。非本集体经济组织的成员也划分为两类，一是拥有非农业户口的居民，二是其他经济组织的成员。

(一)本集体经济组织的成员继承制度

对于本集体经济组织的成员，假如继承人是符合宅基地申请条件的，其可以当然继承该宅基地的使用权，并且该宅基地的期限也应该是无期限的。因为继承人完全符合本集体经济组织成员申请宅基地的情形。所以该继承人对该宅基地使用权的继承与该继承人重新从本集体经济组织申请获得宅基地使用权没有什么本质区别，因此其继承的该宅基使用权与其申请获得的宅基地使用权权利内容相一致。但是值得注意的是此时宅基地使用权的继承人不得在另行申请宅基地。这也与我国法律规定的一户只能申请一处宅基地的原则相吻合。

若本集体经济组织的成员，因为已有宅基地而不符合宅基地申请的条件，该继承人也能继承该宅基地使用权。当然此时会产生该宅基地使用权人拥有两处以上宅基的情形，对此前面也已经论述，我国法律规定的一户只能拥有一处宅基地，我们对此的理解是对宅基地的申请时提出的要求，并没有限定继承后一户多宅的情况。当然此时还会产生另外一个问题，就是其宅基地的面积超过法律规定的标准。此时法律可以将该宅基地使用权人的超过宅基地面积标准的部分在土地登记卡或土地证书上进行登记。并要求宅基地使用权人对超过部分定期向本集体经济组织交纳一定的费用。此时之所以要求继承人交纳一定的费用是因为继承人拥有的宅基地的面积超过了法律规定的标准，而此时集体也不宜将宅基地强行收回。为了平衡各方的利益，要求继承人交纳一定的费用，并将此费用用于本集体经济组织的建设就显得比较合理。至于费用的期限，笔者认为一直延续到宅基地使用权人将该宅基地转让给自己的符合申请宅基地条件的子女，或本集体经济组织其他成员。如若继承人对于超过规划面积标准的宅基地使用权一直没有转让，可参考适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第51条的规定即以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时，按当地政府规定的面积标准重新确定使用权，其超过部分退还集体”。

(二)非本集体经济组织的成员继承制度

对于非本集体经济组织的成员，首先因为其已经不具有本经济组织的成员身份，有人认为允许其继承宅基地使用权会对本集体经济组织成员的封闭性造成破坏。但是笔者认为继承人之所以能够继承宅基地使用权往往是因为其与本集体经济组织有着密切的关系。继承人享有继承权是因为其与本集体经济组织的成员存在身份关系其或者是原来就是本集体经济组织的成员，或者虽不曾是该集体经济组织的成员但一直在此居住，事实上也与本集体经济组织的成员和本集体经济组织存在联系。所以本质上来说本集体经济组织的整体结构是不会被破坏的。

非本集体经济组织的成员分为两类。一是具有非农业户口的居民，它包括已经拥有城镇户口的，在城市落户，拥有稳定的工作，并且有完善的社会保障机制进行保障。此时对其宅基地使用权的继承可以规定一个期限。在此我们不妨借鉴国有建设用地的使用年限，将其规定为70年，该期限从继承人继承该宅基地使用权开始计算。但是当该宅基地使用权转让给本集体经济组织的成员时，该宅基地使用权权利与其原始权利状态相一致。笔者认为，将宅基地使用权继承的期限规定为70年并从继承时开始计算，有利于充分保护继承人的继承权，防止当继承人继承宅基地使用权时因为被继承人拥有宅基地的期限超过70年而使权利落空。还包括那些虽然拥有非农业户口，但是其并没有在城市落户的继承人。此时继承人往往是仍然居住在农村的，为了保障继承人能够居者有其屋，该继承人能够取得宅基地使用权并且其宅基地使用的权利状态与其原始取得的权利内容相一致。

二是其他经济组织的成员。对于其他经济组织的成员宅基地使用权的继承分为以下两种情况，若继承人在现在的集体经济组织没有宅基地则允许其继承该宅基地使用权，而且继承的该宅基地使用权也是权利状态圆满下的宅基地使用权。但是继承人就不能在现在户口所在地的集体经济组织另行申请宅基地，当然若其将宅基地转让给本集体经济组织的成员后，其仍然可以在原来村内申请宅基地。若继承人在其他经济组织已经有宅基地，当然也是允许其继承宅基地使用权的，但是此时宅基地使用权的继承也是有年限的为70年，起算期也是从宅基地使用权继承之日起算。只不过此时因为继承的原因继承人的宅基地的面积会超过省、自治区、直辖市规定的标准，此时法律可以将该宅基地使用权人的超过宅基地面积标准的部分在土地登记卡或土地证书上进行登记。并要求宅基地使用权人对超过部分定期向本集体经济组织交纳一定的费用。费用的期限一直延续到宅基地使用权人将该宅基地转让给该集体经济组织其他成员。如若继承人对于超过规划面积标准的宅基地使用权一直没有转让，可参考适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第51条的规定即以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时，按当地政府规定的面积标准重新确定使用权，其超过部分退还集体”。

四、宅基地使用权继承制度设计的配套机制

宅基地使用权继承制度的构建离不开良好的配套机制与其一起发挥作用。配套机制的完善才能使我国农村宅基地使用权继承制度良好运行。

(一)建立宅基地使用权退出机制

我国社会保障体系正在逐步完善，户籍改革制度也在稳步推行，因继承等原因拥有多处宅基地将会成为一个普遍现象。作为利益需求主体，很多人为了追求更多的利益宁愿闲置房屋和宅基地也不愿意退还集体。因此，应建立起能促使他们主动退出宅基地的激励机制和补偿机制，⑤促使其主动或有条件的将宅基地归还本集体。为了保障继承人的合法权益必须做到以下两点:第一，以农民的意愿为基础稳步推进宅基地的退出机制。国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》也明确了此观点。⑥第二，建立与完善补偿制度，扩大补偿范围。在对农民退出宅基地进行补偿时，应以保护农民合法利益为出发点，以土地市场价值为标准对农民进行土地补偿，除了房屋本身提供一定补偿外，对宅基地也应给予合理补偿。⑦

(二)完善宅基地使用权登记制度

在物权法制定时，立法者根据我国农村的实际情况以及登记制度的现状，对宅基地使用权的物权变动模式没有采取债权形式主义。但是，随着全国范围内登记基础工作的完成和社会实践的迅猛发展，未来的不动产统一登记制度采行登记生效主义也将成为必然。⑧而且现在《不动产统登记暂行条例》已经实施，所以对于完善宅基地使用权登记制度也将指日可待。

(三)建立第三方为主体的宅基地使用权价值评估制度

当我国法律允许继承人继承宅基地宅基地使用权并允许其有条件的退出后，在进行流转时就必须对特定的宅基地的使用权的具体价值进行合理的评估，以此建立一个合理的交易标准。因为对于宅基地使用权价值的评估涉及不同主体的利益，所以对于宅基地使用权的评价机构笔者认为应该采取第三方独立机构进行评估的模式。对于评估的标准，笔者认为应该在考虑市场情况的基础上，对其他因素综合加以考虑对宅基地使用权作出合理评估。

［ 注 释 ］

①王崇敏，张丽洋.我国农村宅基地使用权继承制度的构建［J］.河南省政法管理干部学院学报，2011(5-6).

②＜宪法＞、＜民法通则＞、＜物权法＞、＜土地管理法＞以及行政法规和部门规章.

③全国人大常委会法制工作委员会民法室编.物权法立法背景与观点全集［M］.北京:法律出版社，2007.

④梁慧星，陈华彬.物权法［M］.北京:法律出版社，2012:274.

⑤欧阳安蛟.农村宅基地退出机制建立探讨［J］.中国土地科学，2009(10).

⑥国务院＜关于进一步推进户籍制度改革的意见＞中指出进城落户农民是否有偿退出“承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权”，要看进城落户农民在城市就业和生活的情况，在尊重农民意愿前提下开展试点，当农民认为不再需要把农村土地作为未来生活的最后保障时，可以退出，但是政府不得以退出“三权”其作为农民进城落户的条件.

⑦程春丽.农村宅基地退出补偿与利益机制构建探析［J］.农村经济，2014(1).

⑧耿卓.论宅基地使用权的物权变动［J］.政治与法律，2012(5).

［1］王崇敏，张丽洋.我国农村宅基地使用权继承制度的构建［J］.河南省政法管理干部学院学报，2011(5-6).

［2］全国人大常委会法制工作委员会民法室编.物权法立法背景与观点全集［M］.北京:法律出版社，2007.

［3］张卫.论农村宅基地使用权的继承［J］.河南省政法管理干部学院学报，2010(1).

［4］王留彦.宅基地使用权与房屋继承权的冲突探析［J］.改革与战略，2011(10).

［5］欧阳安蛟.农村宅基地退出机制建立探讨［J］.中国土地科学，2009(10).

［6］程春丽.农村宅基地退出补偿与利益机制构建探析［J］.农村经济，2014(1).

［7］耿卓.论宅基地使用权的物权变动［J］.政治与法律，2012(5).

［8］姜红仁.关于农村宅基地使用权继承的法律思考［J］.江西社会科学，2012(2).

［9］张晓云，常军，杨俊.户籍改革背景下宅基地使用权继承问题的思考［J］.农村经济，2015(1).

［10］李集合，王欢.宅基地流转的法律问题研究——以宅基地使用权继承和“小产权房”问题为切入点［J］.政法学刊，2013(3).

［11］任中秀.关于农村宅基地使用权继承的法律思考［J］.山西高等学校社会科学学报，2011(11).