中美版权行政保护制度之比较

秦国艳

中南财经政法大学，湖北 武汉 430000

我国于2008年开始实施国家知识产权战略，然而现阶段版权侵权盗版依然呈现高发态势。美国知识产权制度一直走在世界前列，“他山之石，可以攻玉”，当前形势下，研究美国版权行政保护制度，发现中国在行政保护方面的不足，然后在比较中进行制度完善，对我国具有特别重要的意义。

一、中美版权行政保护制度概况

(一)中国版权行政保护涉及的相关机构

1.新闻出版总署(国家版权局)以及地方各级版权行政管理部门

国家版权局负责查处或组织查处有重大影响的的版权侵权案件，代表国家处理涉外著作权关系，组织参加著作权的双边或多边条约、协议的谈判、签约和国内履约活动。地方各级版权行政管理部门有权查处发生在本地区的侵犯版权案件，并依法进行行政处罚。

2.国务院对外贸易主管部门以及海关

涉及到版权产品的进出口贸易时，对外贸易管理部门和海关依法参加到版权保护工作中来。尤其是海关部门，负责货物进出口环节的知识产权保护，当然也包括对版权行政保护的执法工作，而且海关在版权行政执法工作中也确实发挥着重要作用。①

3.其他

工商、工信、广电、公安、文化等各部门也分别依据行政法规和各自的行业管理规定，在管辖范围内参与版权保护的综合执法。

(二)美国版权行政保护涉及的相关机构

1.版权局

美国版权局是美国专门的版权管理机关，隶属于国会图书馆。版权局无执法职责，但会以各种方式支持美国政府的版权执法活动。在国际事务方面，版权局在美国派驻WIPO等国际组织代表团中发挥着实质性作用。版权局还通过与美国贸易代表办公室等机构开展密切合作，共同解决美国贸易伙伴国法律制度上存在的版权执法缺陷问题。②

2.美国国际贸易委员会(ITC)

主要负责实施针对不公平贸易的做法的行动，尤其是“337条款”的处理，与海关密切合作在打击通过进口侵犯美国国内版权方面发挥着至关重要的作用，有效保护了国内相关产业的利益。

3.美国贸易代表办公室

主要负责知识产权方面的国际贸易谈判和“特别301条款”的执行，运用“特别301”条款，对美国海外的版权进行行政保护，有力打击了海外的版权侵权行为，使得美国的版权在海外获得最大限度的保护。

4.其他相关的版权行政管理部门

如商务部国际贸易管理局、版税审判庭、美国海关及边境保护局、美国移民与海关执法局知识产权中心、司法部、国务院知识产权执法办公室、知识产权执法协调员等。

(三)中美版权行政保护制度的特点比较

1.两国版权行政保护的侧重点不同

美国区分知识产权国内保护和海外保护、知识产权行政主管部门的保护和非知识产权行政主管部门的保护。③本土版权保护制度中，还是坚持以司法保护为主、行政保护为辅的模式，而且所谓的行政保护也基本上是普通的管理和服务行为，④即仅仅限于版权行政主管部门对版权申请的受理、审查、批准、管理以及处理有限的行政争议等行政职权上，版权民事纠纷主要依靠司法途径来解决。而海外保护上，我们也应当注意到美国非知识产权行政主管部门行政保护制度的突出特点，即强调以重拳出击的方式及时高效地打击美国知识产权在海外或者国际贸易中受到侵犯的行为，以尽可能地维护美国国家利益和美国知识产权市场主体的权利为核心目标。⑤中国的版权行政保护制度主要是在国内发挥作用，拥有较大的行政处理和查处权，在国外没有类似于美国的保护本国版权的制度。

2.两国行政保护体制运作上不同

美国的行政保护体制由美国各专司版权保护的机关及综合性行政机关的版权保护部分构成，⑥我国行政执法靠打运动战，很多是临时发挥作用。美国的知识产权行政保护机关分工很细，从国内保护到国外保护，都有非常明确的机构来发挥作用。并且在各主要部都设有专司知识产权保护的机构，各部门之间的联系和合作非常密切。最具特色的是设立了专职知识产权执法协调员，负责制定联合战略规划、协调各机关保护知识产权的行为。我国行政机关经常开展一些专项整治活动，但只是临时性的，并不是永久性机构。另外，我国的知识产权联合执法机构多限制依政策、决定与命令设立的层面。

3.两国版权行政保护制度对行政服务的重视程度不同

行政服务构成了美国版权行政保护制度的重要内容，美国行政机关履行行政保护职能实质上是为本国市场主体所推动和需要，是利用公权力调控市场经济，为本国产业的发展保驾护航，提供行政服务。我国则相对缺少为企业服务的意识。

二、中美对于打击进口的侵犯版权的行政保护制度的比较

(一)中国

中国《对外贸易法》第29条:“国家依照有关知识产权的法律、行政法规，保护与对外贸易有关的知识产权。进口货物侵犯知识产权，并危害对外贸易秩序的，国务院对外贸易主管部门可以采取在一定期限内禁止侵权人生产、销售的有关货物进口等措施。”第40条:“国家根据对外贸易调查结果，可以采取适当的对外贸易补救措施。”

(二)美国

针对侵犯知识产权商品的进口，美国很早便通过法律为其国内企业提供行政保护，即经过数度修改的“337条款”。经过数度修改，目前适用的“337条款”是指经2004年修订的《1988年综合贸易及竞争法》第337条。美国国际贸易委员会主要负责此条款的处理。“337条款”的实质是美国政府在主权范围内利用公权力直接干预市场，保护国内相关产业的发展，不仅调整一般不正当贸易，而且调整有关知识产权的不正当贸易。在知识产权方面构成不正当贸易只需具备:第一，进口产品侵犯了美国专利权、著作权、商标权等专有权;第二，美国存在相关产业或者相关产业正在筹建中。

针对“337”条款，美国有非常完善的与之相对应的337行政裁决制度来保证其有效实施:337调查的启动程序——发现程序——听证程序——裁决程序——执行程序。在具体各个阶段，当事人、具体期限、救济措施等都做了详细的规定。整个337行政裁决制度:第一，审限短。初裁90天内作出，案件审理一般不超过12个月，特别复杂案件不超过18个月。第二，认定条件极其简单。只要能确定美国境内存在相关产业，侵犯美国境内的知识产权行为就是非法的，并不需要实际造成损害。第三，应诉费用高昂。整个诉讼过程的总费用一般在300万美元甚至更加高。第四，制裁措施严厉，后果严重。凡是“337条款”调查认定侵权行为存在，不仅被告的相关产品可能会被永久禁止进入美国，被告国内同行业的同类产品也可能永远被禁止进入美国市场。⑦

(三)对比分析

中国打击进口侵权商品的行政措施，核心意思类似于美国的“337条款”，然而仅仅是一条笼统的规定，缺乏具体的配套规则，很难得到实施。第一，缺乏专门的管理机构和保护程序。在我国与贸易有关的知识产权保护体系中，由于处理侵权调查和认定的具体程序不明，造成海关和其他行政机关在职能上界限不清。而美国则赋予国际贸易委员会广泛的行政职权，并设置了完善的配套程序。第二，缺乏有效的贸易救济措施。《对外贸易法》第40条规定可以采取适当的救济措施，但究竟可以采取哪些，没有明确规定。我国《知识产权海关保护条例》规定对侵权产品可以扣留、没收，但只是针对特定的一批货物。而ITC可以采取排除令、禁止令、没收令，并且这三种救济措施都无明确的有效期，可一直执行。

三、中美对于制裁国外发生的侵犯本国版权的行政保护制度的比较

(一)中国

中国《对外贸易法》第31条:“其他国家或者地区在知识产权保护方面未给予中华人民共和国的法人、其他组织或者个人国民待遇，或者不能对来源于中华人民共和国的货物、技术或者服务提供充分有效的知识产权保护的，国务院对外贸易主管部门可以依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，并根据中华人民共和国缔结或者参加的国际条约、协定，对与该国家或者该地区的贸易采取必要的措施。”

(二)美国

美国针对制裁国外发生的侵犯本国版权的行政保护制度分为二个方面:

1.直接保护制度

1988年《美国综合贸易与竞争法》中“实施美国依贸易协定所享有的权利和回应外国政府的某些贸易做法”，可分为“一般301条款”、“特别301条款”和“超级301条款”，其中针对保护知识产权的就是“特别301条款”，不过“一般301条款”是一个概括性规定，“特别301条款”除有特别规定外，制裁措施和执行程序都是适用“一般301条款”。

美国贸易代表办公室负责“特别301条款”的执行，具体说来，其程序主要涉及以下几个步骤:确定“重点国家”——发起调查——根据发起的调查进行磋商——贸易代表作出制裁与否的决定——制裁措施之实施——外国遵守之监督——措施之修改与终止。应该说，“301条款”的程序规定是非常完整、具体和详细的，可操作性极强。⑧

2.间接保护制度

通过相关协定使有关国家从立法层面上确立美国版权保护标准，一方面，美国通过与相关国家签订双边贸易协定的方式，把本国的版权保护标准直接强加给对方国家;另一方面，美国积极推动签订世贸组织的一揽子协定，如2011年通过的《反假贸贸易协定》，创设了一个符合发达国家利益要求的国际标准，从而实现了本国版权保护标准的国际化。

(三)对比分析

美国针对海外发生的侵犯本国版权的行为，既有直接保护制度“特别301条款”，又有间接保护制度，从而使得美国版权标准得到有效贯彻。我国海外维护本国知识产权的现行规定，其核心意思可以说与美国“特别301条款”相似，但是该条在实施中面临一些根本问题，比如如何认定中国的货物出口时，因为知识产权在进口国没有得到保护，对出口货物造成不利?还有如何界定“没有对中国知识产权构成充分保护”?如果两国的知识产权保护水平有差异，比如出口国的产品在进口国已经得到国民待遇，出口国还能做些什么?⑨另外，中国应通过何种方式、步骤去调查该国未对中国知识产权构成充分保护，这一系列问题并没有具体的可操作的程序去保障实施。可采取的“必要措施”也未明确规定。换言之，未对中国知识产权构成充分保护的具体标准、调查方式、制裁措施都未作出明确规定，仅仅是一种概括性规定，实践中很难得到实施。

四、我国版权行政保护制度的不足及对美国版权行政保护制度的借鉴

(一)我国版权行政保护制度的不足

通过以上的比较分析，可以看出我国版权行政保护制度存在明显的不足。第一，行政机构设置上，多元性、分散性、多层级，条块分割凸显出管理力量分散、不易协调、难以形成合力的弊端，使得版权行政保护未能充分发挥其应有的作用。第二，版权行政保护制度的则重点有失偏颇，国内行政权力过大，而对于打击进口的侵犯版权的行政措施和制裁国外发生的侵犯本国版权的行政措施，我国法律规定太过概括，缺乏与之相适宜的详细的配套规则，这种政策性的立法在实际中很难被适用。第三，缺少为版权产业服务的意识。我国版权行政保护制度的目标侧重于打击国内侵权的发生，对于国外的则关注较少，缺少为版权产业发展服务的意识。第四，针对海外发生的侵犯我国版权的行为，企业单凭自身力量去应对，政府的干预尤显不足。

(二)我国对美国版权行政保护制度的借鉴

我国提倡文化大繁荣、大发展，文化走出去，就必须借鉴美国版权行政保护制度的经验，让政府充当整个版权保护的坚强后盾，提高我国文化软实力。

1.建立和完善行政执法统一协调机制

对各部门各机关的权限和责任予以明晰，统一协调各部门执法，做到权责明确，防止部门利益争夺和执法扯皮。通过建立知识产权统一协调机构，与海关、驻外机构、民间组织等多部门多机构多层面联合，促进海外维权机制的构建。⑩

2.合理分配行政资源

把我国版权行政保护制度的侧重点放在国外，完善海外维权机制，国内仍以司法保护为主。我国的版权行政保护制度表现为:重国内、轻国外。国内，版权行政主管部门不仅享有对版权申请的受理、审查、授权等行政职权，更拥有对版权纠纷的行政处理和行政查处的权力。而针对国外发生的侵犯我国版权的行为，我国则无具体有效的制度来维护我国版权产业的利益。我国应该改变这种状况，行政保护应向重国外、轻国内转变。

3.完善对外贸易立法

从上文分析可知，我国《对外贸易法》第29条、31条的核心意思类似于美国的“337条款”和“特别301条款”，但仅是一种政策性立法，无法真正发挥作用。所以我们要做的就是细化相关规定，参照美国立法，对于进口到中国以及在海外发生的侵犯中国版权的行为，规定详细的专门管理机构、贸易救济措施、保护程序，形成具有中国特色的“337条款”和“特别301条款”，在不与WTO相冲突的范围内合理地保护自身贸易利益，抵御外国贸易的侵略。

4.增强政府服务意识

发挥政府主导作用，利用国家政治、经济、外交等资源帮助我国版权产业开拓海外市场，加强在与其他国家版权博弈中的话语权。版权产业的发展，可以增强一国的文化软实力，进而提高一个国家的国际综合竞争力。我们在制定和改变自己的版权制度的同时一定要照顾国内的版权经济尚处于萌芽阶段，适当采取措施对于国内的版权产业进行一定的产业保护政策，以寻求自身在融入市场的同时不会产生经济资源的大量外流的情况。⑪版权重要性的日益增加，使得政府更有必要利用本国政治、经济、外交资源为版权产业发展开拓市场，增强本国在争端中的博弈力量，维护本国利益。

［注 释］

①孟鸿志.知识产权行政保护新态势研究［M］.北京:知识产权出版社，2011:164.

②美国知识产权执法2010联合战略计划.

③邓建志.WTO框架下中国知识产权行政保护［M］.北京:知识产权出版社，2009:143.

④孟鸿志.知识产权行政保护新态势研究［M］.北京:知识产权出版社，2011:164.

⑤焦楠.论中、美两国知识产权保护制度的差异［D］.对外经济贸易大学，2010.

⑥朱淑娣.中美知识产权行政法律保护制度比较-捷康公司主动参与美国337行政程序案［M］.北京:知识产权出版社，2012:266.

⑦苏喆，秦顺华.中国企业应对美国337条款的知识产权新战略-以江苏圣奥化学科技有限公司胜诉美国弗莱克斯公司为例［J］.国际贸易问题，2011(6).

⑧邓建志.WTO框架下中国知识产权行政保护［M］.北京:知识产权出版社，2009:141-142.

⑨边永民.中国对外贸易法对知识产权的保护［EB/OL］.http://ielaw.uibe.edu.cn/html/dongtaisudi/xuejiedongtai/20080417/2835.html，2011-12-1.

⑩姜文玉.我国著作权行政保护的困境与出路［EB/OL］.中国法院网，2013-8-8.

⑪刘祥国.美国版权制度与版权经济的经验借鉴［J］.法制与社会，2010.11(下).

［1］孟鸿志.知识产权行政保护新态势研究［M］.北京:知识产权出版社，2011.

［2］邓建志.WTO框架下中国知识产权行政保护［M］.北京:知识产权出版社，2009.

［3］朱淑娣.中美知识产权行政法律保护制度比较-捷康公司主动参与美国337行政程序案［M］.北京:知识产权出版社，2012.

［4］吴汉东，胡开忠，董炳和等.知识产权基本问题研究［M］.北京:中国人民大学出版社，2010.

［5］李明德.美国知识产权法［M］.北京:法律出版社，2014.4.

［6］吴汉东主编.中国知识产权制度评价与立法建议［M］.北京:知识产权出版社，2008.

［7］焦楠.论中、美两国知识产权保护制度的差异［D］.对外经济贸易大学，2010.