TPP区域一体化安排的WTO合法性分析

TPP区域一体化安排的WTO合法性分析

董雨倩

上海交通大学凯原法学院，上海200030

摘要:近年来，越来越多的区域贸易协定如雨后春笋般涌现，如以美国主导的跨太平洋伙伴关系协议(TPP)。这类区域贸易协定与一般自由贸易协定有一定差别，通常具有高标准条款，对于区域贸易协定非成员国构成了“反向歧视”或无形壁垒。而这种壁垒是否符合WTO协定公平贸易的要求仍然存在进一步讨论的空间。中国作为太平洋地区的发展中大国，受到了TPP协定的威胁，如果TPP协定缔结成功将对中国的太平洋贸易、投资等商业活动造成重大影响，对此中国也应当利用既有规则、设置新的规则并积极内部改革以应对新的外部环境威胁。关键词: TPP; WTO;合法性;中国;区域贸易协定

中图分类号:D996．1文献标识码: A

作者简介:董雨倩(1990－)，女，浙江宁波人，上海交通大学凯原法学院，2013级国际法学硕士研究生，研究方向:国际经济法。

一、WTO体制下组建TPP等区域贸易组织的动因

在WTO体制下虽然能够实现降低关税、扩大开放等等增加贸易的目的，但仍然有越来越多的区域贸易协定如雨后春笋般涌现。各WTO成员国参与区域贸易组织有多方面动因:

(一)进一步贸易扩张和吸引外资的需求

由于WTO自我更新速度过慢，其最初为成员国带来的贸易红利到现在已经不再显著。价值链理论指出，在各个环节中，任何商业活动都会最终落脚于成本代价小的区域国家。低关税和原产地规则制度使得区域贸易的协定产生了贸易转移的影响。正是基于这个大背景，各国为了避免被过度排除在全球贸易之外的措施缔结了许多经济贸易区域经济一体化协定。

(二)设定承诺和国内改革的需求

随着20世纪50年代以来政府改革的浪潮席卷各国，在国内呼吁改革并且实现改革政策成为了各国政府努力实现的目标。然而，当政府处于国家内部的利益集团压力之下时，坚持其早前作出的贸易或与国际经济相关的承诺变得愈发困难。在这种情况下，政府必须通过一定的工具来锁定开放贸易的承诺。通常，缔结区域协议意味着政府选择了通过国际条约的方式与邻国或区域协议合作国携手，接受协议义务的约束，并且协议当中记载了更大程度的持续性的开放性义务。因此，区域性协议能够帮助政府实现进一步开放的政治承诺。［1］

(三)政治上的考量

区域贸易组织，只要具备一定规模和共同利益便能够使得一些在区域贸易协定当中达成的共识，在WTO谈判当中增加筹码。中国原常驻世界贸易组织WTO代表团大使、中国世界贸易组织研究会会长孙振宇在分析多哈回合谈判时曾提出各国将大量人力资源转移到自由贸易区建设是多哈回合贸易谈判陷入僵局的一大原因，并建议我国通过增强与金砖四国(BRICS)、东盟(ASEAN)等的合作，增加谈判中的筹码。［2］因此，实现政治联盟目的也是一些国家缔结区域贸易协定的一大原因。

二、TPP等高标准一体化安排是否符合WTO协定

(一)是否符合GATT第24条第5款

由于GATT第24条第5款规定明确了自由贸易区和关税同盟的实体外部标准，GATS第5条规定了关税同盟以及自由贸易区中服务贸易约定的实体外部标准。因此，本文从GATT第24条第5款以及GATS第5条着手，探讨是否符合WTO协定，即要求关税同盟和自由贸易区要对第三国的贸易保持中立，即不得以建立关税同盟和自由贸易区为名而使第三国的权益陷入不利。

1．“每一成员领土维持的关税或其他贸易法规”涵盖范围。对于“其他贸易法规”的外延从未有过共识。一些贸易政策性工具如，数量限制、原产地规则等等是否属于“其他贸易法规”都存在争议。对此，主流看法可以归纳为广义解释及狭义解释。主张广义解释的学者提出“其他贸易法规”指影响关税同盟或自由贸易区缔结方与第三国贸易的所有法规和政策，包括不具限制作用的“中立”的法规和政策，如原产地规则。持有此观点者援引乌拉圭回合谈判期间达成的《谅解》的谈判历史，认为“其他贸易法规”包括任何形式的与进口和出口有关的政策和法规，不论其是否具有限制性。［3］其他观点则认为“其他商业性法规”仅指对贸易具有限制性作用的政策和法规。［4］

在土耳其纺织品案中，专家组对“其他贸易法规”解读

为“‘其他贸易法规’的原有之义可以被理解为涵盖影响贸易的任何法规(例如被WTO规则所管辖领域的措施，诸如卫生和植物卫生措施、关税估价、反倾销、技术性贸易壁垒以及其他任何与贸易有关的国内法规，诸如环境标准、出口信贷计划)。由于区域贸易安排具有动态变化的特性，我们认为这一定义是一个发展的概念。”［5］这一概念得到了上诉机构的认可，代表了WTO争端解决机构的观点。自土耳其纺织品案专家组提出上述定义开始，人们更多地认为“其他贸易法规”应采广义的定义。

2．“总体上不得高于或严于在形成此种同盟或通过此种过渡性协议签署之前相同成员领土内存在的相应关税或贸易法规”的具体要求。对于该具体要求，乌拉圭回合制定《争端解决谅解》对于关税评估有了比较明确的解释。但在考虑到评估“其他贸易法规”难以像关税水平那样进行量化处理，在确定“其他贸易法规”的“总体影响范围”时，《谅解》也提出“可能需要审查单项措施、法规、所涉产品以及受影响的贸易流量。”即通过个案审查的方式解决区域贸易协定引发的国际贸易争端。

虽然《谅解》的上述澄清对如何理解“总体影响范围”的涵义提供了重要指引，却没有解决所有问题。第一，反向歧视问题，许多新兴的自由贸易区或者多国自由化协议寻求区域标准、制度一体化往往是高标准、高水平的，诸如在劳工福利、知识产权等方面，比如美国等12国正在进行的TPP谈判。该类自由化协定与其他自由贸易协定的不同在于，不仅是个别关税或者准入水平的调整，而是对于现有标准的大幅提升，甚至大幅改变现有国际贸易规则。由于区域贸易协定成员之间由于制度趋同，在货物、服务贸易以及投资等方面商业往来中削减壁垒，使得贸易、投资流量自然导向成员国内部。对于其他非成员国则形成了无形的屏障和壁垒。这不同于关税削减或者准入门槛降低。第二，寻求加入的成员的议价劣势是否属于“总体影响范围”。中国加入WTO时就承受过一轮入市之痛。而TPP等高标准区域一体化安排的出现，引起同样的忧虑，中国或者其他发展中国家是否会因不符合发达国制定的高标准在寻求加入时接受不平等的待遇。

类似的，GATS第5条当中也存在这些概念，如“大多数行业”、“成员间削减歧视性措施”的内部要求以及“不提高服务贸易壁垒总体水平”的外部要求。而WTO体系中虽然存在对于区域性贸易组织规范的审查要求，但由于概念、标准的争议，使得审查本身缺乏依据，流于形式，造成FTA彼此之间标准混乱，重复缔结现象明显，形成了所谓的“意大利面格局”。

(二) WTO组织目标之争:自由vs．公平

1．自由:国家经济主权—WTO的权力根源。现有的WTO体制自1994年建立至今尚无

有效的改革，无论是规范类型还是标准都停留在20年前。当各国面对多哈回合的议题时，其国内发展要求和价值取向无疑将呈现多面的发展态势。对于世贸组织成员来说，在面对其他成员复杂利益诉求时，利益集团之间往往难以妥协。往往这种内部的“太极”已经变成了一场“博弈”，在利益集团效应显著并且国内民主水平较高的国家，这种情形尤甚。而这又与其所面对的成员(包括各种成员利益集团)数量、谈判议题数量以及这些议题谈判的影响成正比。［6］面对错综复杂的国际贸易发展现状，多边贸易机制在规范区域贸易协定时心有余而力不足。

依据“国家主权原则”，WTO作为国际条约的性质决定了其中任何权力义务取决于各国共同意志。国际条约对于国家的确具有约束力，但是国家主权原则使得各国具有退出某一国际组织的自主权，即各国仍然有“用脚投票”的权利。各国从原有的区域性协定中转向多边贸易体制的建立就是这样一个过程。国际条约当中的权利和义务是基于各国的协商及妥协形成的。所以，加入WTO并不等于让渡了缔结区域协议的自主权。从某种程度上，区域贸易协定恰恰是多边贸易体制诞生的种子，或者可以将现在的多边贸易体制视为一张包含了许多互惠贸易协定的大网。所以，多边贸易体制在成立之初就允许新的贸易协定缔结。一旦区域贸易协定能够为大多数WTO国家利用来实现进一步发展贸易的效果，则对于这种工具施加约束是各成员国都不愿看到的。

2．公平:守法与公平目标的诉求。《建立世界贸易组织的马拉喀什协议》(以下简称“马拉喀什协定”)

第2条规定了“1．WTO应该为其成员之间，与本协议附件所含诸协议及相关法律文件有关的贸易关系之进行，提供共同的体制性框架。2．附件1、2、3(即多边贸易协议)所含诸协议及相关法律文本是本协定不可分割之部分，对所有成员均具约束力。”可见，WTO的成员国都必须接受WTO法的约束。这是WTO最基本的“游戏规则”。以《建立世界贸易组织的马拉喀什协议》为基础的WTO法是国际条约法。这在“日本酒精类饮料税”案中，得到了WTO上诉机构的认可:“WTO协定是国际条约法，在国际上等同于契约。这是不证自明的: WTO各成员所达成的协定，正是通过行使主权，追求其国家利益的结果。为了获得各自作为WTO成员的利益，他们同意根据WTO协定规定的义务行使其主权。”［7］而马拉喀什协定序言中提出了建立WTO组织的目

标，包括“进一步承认有必要作出积极的努力，以确保发展中国家，尤其是最不发达国家，在国际贸易增长中获得与其经济发展相适应的份额”以及“期望通过达成互惠互利的安排，切实降低关税和其他贸易壁垒，在国际贸易关系中消除歧视待遇，为实现上述目标作出贡献”。TPP等区域贸易一体化协定的高标准要求与上述两项目标中保障发展中国家取得经济发展利益以及消除歧视待遇的要求是不符合的。

(三)小结

笔者认为，在自由与主权对垒守法与公平的价值取向中，仍然有折衷之法。鉴于目前WTO体系内部对于自由贸易区规范的审查力度较弱是一个既成事实，WTO体系无法整体制止自由贸易区或区域一体化安排的缔结，却可以将具体利益受限的部分提交争议解决机构。而区域贸易一体化有提高标准限制非成员参与贸易的倾向，虽然尚没有足够的理由限制这些高标准协议的缔结，WTO法律文本却也没有公开保护高标准协议，如果这类标准在实际贸易过程中构成对于成员国利益的损害，如违反最惠国待遇等，仍然可以依据WTO规则提出赔偿的争端解决要求。

三、中国面对WTO与TPP之争的应对建议

(一)利用规则

在自由与主权对垒守法与公平的价值取向中，仍然有折衷之法。鉴于目前WTO体系内部对于自由贸易区规范的审查力度较弱是一个既成事实，WTO体系无法整体制止自由贸易区或区域一体化安排的缔结，却可以将具体利益受限的部分提交争议解决机构。而区域贸易一体化有提高标准限制非成员参与贸易的倾向，虽然尚没有足够的理由限制这些高标准协议的缔结，WTO法律文本却也没有公开保护高标准协议，如果这类标准在实际贸易过程中构成对于成员国利益的损害，如违反最惠国待遇等，仍然可以依据WTO规则提出赔偿的争端解决要求。

(二)利用自身优势

我国现在已经缔结了12个FTA，其中包括P4的三个主要国家(新西兰、新加坡和智利)都与中国达成了FTA，与东盟存在区域一体化安排，2013年我国又签署了和冰岛和瑞士的FTA，企图通过这两个国家提升在欧洲的影响力。6个FTA正在谈判中，包括了CJK FTA(中日韩)以及与韩国的双边自由贸易协定都是比较重要的。中国入世13年，两道紧箍咒相继解除，同时随着美国转向TPP使得中国在WTO中的影响力更大。自由贸易试验区的建立，尤其是“可复制可推广”的战略目标使得中国在开放上的内部改革能释放出大国的无穷经济活力。未来，中国可以在进一步提升自身建设和开放的基础上寻求适合自己以及其他发展中国家利益的更开放的FTA模式，并且更加充分利用WTO这个世界性的多边经济一体化平台。至于TPP，既然现在加入谈判就困难重重，不如就观望看看，伺机而动。

(三)加快自身改革

上海自由贸易区的建立是中国在新的国际贸易环境下必须采取的措施，作为一种内在开放的机制，对于应对TPP等区域一体化安排的倒逼以及主导WTO机制更新换代都有至关重要的意义。如果自由贸易试验区试水成功并将一些试验成熟的机制广泛体现在立法与其他地区体制改革上，对于中国进一步融入世界经济一体化、对抗美国等强国割据的局面就将是更为有利的。相反，如果自由贸易试验区试水失败，无法推广复制一些新的制度，对于中国应对国际贸易与投资的新趋势新发展将会更加措手不及。因此，自由贸易试验区的建立是对经济一体化新趋势—区域经济一体化程度加深趋势的适应，应当积极推动，无论从国家行政体制与金融安排适应高水平的FTA标准还是从主导新型全球经济一体化规则来说都为未来中国对外贸易、投资具有铺路搭桥的作用。

参考文献［］

［1］Edwini Kessie，WTO Rules on Regional Trade Agreement［EB/OL］．https: / /www．unitar．org/ny/sites/unitar．org．ny/files/Regional-TradeAgreements．pdf，last visited at 2015－09－14．

［2］中华人民共和国商务部中国世界贸易组织研究会．孙振宇:建立WTO统一战线增加多哈回合贸易谈判筹码［EB/OL］．http: / /cwto．mofcom．gov．cn/aarticle/d/201212/20121208466061．html，最后访问于2015年9月13日。

［3］Committee on Regional Trade Agreements 16th Session，NOTE ON THE MEETINGS OF 16－18 AND 20 FEBRUARY 1998，WT/REG/M/16［EB/ OL］．https: / /docsonline．wto．org/dol2fe/Pages/FormerScriptedSearch/directdoc．aspx? DDFDocuments/t/WT/REG/M16．DOC

［4］WTO Secretariat，Compendium of Issues Related to Regional Trade A-greements［EB/OL］．https: / /docsonline．wto．org/dol2fe/Pages/Former-ScriptedSearch/directdoc．aspx? DDFDocuments/t/tn/rl/W8R1．docTN/ RL/W/8/Rev．1，1 August 2002．

［5］WTO Panel Report，Turkey–Restrictions on Imports of Textile and Clothing Products［EB/OL］．https: / /docs．wto．org/dol2fe/Pages/FE _ Search/FE _ S _ S009－DP．aspx? language = E＆CatalogueIdList = 40096＆CurrentCatalogueIdIndex =0＆FullTextSearch =

［6］沈大勇，王火灿．多哈回合的进展、困境及其原因探析［J］．世界经济研究，2008(1) :29－30．

［7］WTO Appellate Body，Japan－Taxes on Alcoholic Beverages，WT/DS8 /AB/R［EB/OL］．https: / /docs．wto．org/dol2fe/Pages/FE_Search/FE_S _S009－DP．aspx? language = E＆CatalogueIdList =32900＆CurrentCatal ogueIdIndex =0＆FullTextSearch =．