行政拘留检察监督的必要性和可能性——以基层检察室工作为视角<br/>

行政拘留检察监督的必要性和可能性——以基层检察室工作为视角

2015-02-06黄沈毅

法制博览 2015年21期

关键词：行政案件检察室派出所

洪涛黄沈毅

杭州市余杭区人民检察院，浙江杭州311100

笔者所在的驻余杭组团检察室自2010年成立以来，逐步的建立了与基层派出所、中队之间的监督配合机制，通过实践证明，检察机关应当也能够通过基层检察室对行政拘留类行政处罚案件展开法律监督。

一、检察机关对行政拘留类案件开展监督的必要性和法律依据

(一)行政拘留的特殊性决定了其需要加强检察监督

行政拘留是一项剥夺人身自由的行政处罚，是对公民权利影响重大的一种处罚行为。且行政拘留决定一旦出现错误，其造成的公民人身权利的损害具有不可逆性，只能通过国家赔偿的方式进行补偿，会造成较恶劣的社会影响。

(二)行政拘留具有适用的广泛性决定其需要加强检察监督

行政拘留在日常行政执法过程中被大量的使用。“从《治安管理处罚法》第三章‘违反治安管理的行为和处罚’设定的条文看，这一章共计54条，只有3个条文未设行政拘留，设行政拘留的条文占94%……从违反治安管理行为及其处罚设定的具体的条、款、项来看，共计127项，可直接适用行政拘留(含单处拘留和可以直接选择拘留)的84项，占处罚总项的66%”①。从检察室日常工作数据来看，也证明了这一点。仅2013年全年，驻余杭组团检察室共审查了辖区五个派出所和一个交警中队报来的行政拘留案件744件825人，同期驻余杭组团检察室辖区五个派出所、一个刑侦中队和一个交警中队报来审查的刑事案件只有101件161人。

(三)行政拘留类案件的准刑事性决定了其需要加强检察监督

行政拘留是一种行政处罚，这是无疑的。行政相对人可以通过行政复议和其他司法救济途径开展救济，看似并不需要检察机关介入监督，但事实上行政拘留案件和一般的行政处罚类案件还是有所区别。由于行政拘留处罚的违法行为较一般违法行为更为严重，往往游离在犯罪与一般违法的边缘，所以其与刑事案件之间有着千丝万缕的联系，往往是刑事案件的起点。就治安管理处罚法来看，几乎每个涉及行政拘留的条文都能对应一个刑事犯罪的罪名。正因为实践中涉及到行政拘留的行政案件多具有准刑事性，《公安机关办理行政案件程序规定》第五十一条特别作出规定:“对发现或者受理的案件暂时无法确定为刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序办理。在办理过程中，认为涉嫌构成犯罪的，应当按照《公安机关办理刑事案件程序规定》办理。”然而，判断一个行为是否构成犯罪需要严格的审查。检察室在对基层派出所、中队行政拘留类行政处罚案件的检查过程中发现，由于部分案件缺乏严格的外部审查，在司法实践中出现了一些问题。

1．在行政拘留类行政处罚案件办理过程中存在以行政处罚代替刑罚的可能性

派出所办理的妨碍公务类行政处罚案件，常有发生执行公务人员和被执法人员发生身体冲突，并造成执法人员人身伤害的情形。按照《公安机关办理行政案件程序规定的要求》第七十五条的规定，列举了三种应当进行伤情鉴定的情形，但不包括构成轻微伤的情形。在妨碍公务违法行为处理的司法实践中，造成公务人员轻微伤的就很有可能构成妨碍公务罪。是否进行伤情鉴定，往往只需办案人员凭个人经验判断。而且，轻微伤如果不能及时进行伤情鉴定，在一段时间后即可能无法进行鉴定。从程序上看，行政案件的办理似乎没有什么问题，但是实际上行政拘留处罚有可能替代了刑罚，而这种替代的产生可能往往只需要办案人员的经验判断。在其他一些行政拘留类案件的办理中，由于办案人员只以行政案件办理的角度去办理行政拘留类案件，我们也发现出现了类似问题，如在办理吸毒类行政拘留案件过程中对被容留人年龄审查的忽视等。

2．由于行政案件办理程序要求和刑事案件办理程序要求的差异，导致行政拘留类案件转化为刑事案件后部分证据效力存在瑕疵

在司法实践中，刑事案件由行政处罚案件转化来的比例在所有刑事案件中占有较大的比例。因为程序要求的不同，导致在衔接的过程中会出现一些问题。如询问未成年人的问题，在涉及未成年人的行政拘留类处罚案件办理过程中，询问未成年人是否必须有合适成年人在场基层派出所之间并没有形成统一的认识，对于无法联系到监护人的，实践中很多派出所就在合适成年人不在场的情况下进行询问。后在案件办理过程中又发现已满16周岁未满18周岁的未成年人已经涉嫌刑事犯罪，于是将行政案件转化为刑事案件。转化之后就会出现一个问题，首次询问笔录由于存在没有合适成年人在场的瑕疵，在刑事程序中就无法作为证据使用。

(四)检察机关对行政拘留类案件开展法律监督有充分的法律依据

综上我们看到，行政拘留类案件中存在着许多刑事立案监督的线索，而立案监督是检察机关一项重要的法律监督职能。可见检察机关对行政拘留类行政案件的监督并不是创新了一种新的法律监督，而是现有检察机关的侦查监督部门法律监督职能的延伸。行政拘留类行政处罚案件的准刑事性要求检察机关在行政处罚环节对案件依法开展证据、程序的审查。“我国宪法和人民检察院组织法均规定:中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。如果仅按照字面理解，那么这里检察机关的‘法律监督权’应当是一种广泛性的、一般性的监督:‘凡进入法律活动，包括行政、民事、经济和刑事法律活动，均属检察监督的范围。’”②检察机关对这样重大的涉及到公民人身自由的行政处罚行为，完全有必要而且也有能力开展监督。

二、基层检察室开展行政拘留类案件法律监督的途径和方法

(一)以基层检察室为主体开展行政拘留法律监督

对行政拘留类案件的审查，检察机关对应的法律监督职能部门应当为侦查监督部门。然而，行政案件办理一般是由公安局下属的基层派出所、中队完成的，由于基层派出所、中队往往分布的较为分散，且每个月办理的行政案件数量庞大、案件办理的时间周期短，检察院侦查监督部门的力量不足以对辖区范围内派出所、中队办理的行政拘留类案件进行监督，这也是检察机关之前没有能够有效开展行政拘留案件监督的一个重要原因。而基层检察室的兴起，恰好解决了这个问题，由侦查监督部门将行政拘留类案件监督审查工作的权力让渡给基层检察室，由各个基层检察室对各自辖区内的案件开展监督。驻余杭组团检察室的实践证明，这是可行的。而且，行政案件办理期限较短，需要高效率的监督，基层检察室机动灵活的特点正好能够适应对行政拘留监督的需要。

(二)基层检察室开展行政拘留类案件法律监督的具体方法

基层检察室对基层执法部门的行政拘留执法监督“是一种监督而不是制约;是程序性的督促而非实体性的约束;是主动性、事由性的督促纠正而有别于被动性、日常性的审查批准。”③驻余杭组团检察室针对辖区行政拘留类处罚案件较多的情况，采用了先备案审查，通过筛选有针对性的对重点行政拘留案件进行具体审查的方法。每个月初由基层派出所、中队将本月行政拘留案件的简要情况报送给检察室，再由检察室从报来的案件中选取认为有必要审查的案件通过走访派出所、中队查阅案卷进行书面审查，必要时可以找承办人了解情况了解案情。

在审查过程中，检察室选取案件的标准是以下三个方面:一是可能涉及刑事犯罪的。二是案件涉及人身伤害和财产损失的。三是在当地具有较大影响的。审查的角度有四个，一是行政案件是否可能涉及刑事犯罪，有无刑事犯罪立案监督的线索;二是对可能转化为刑事案件的行政拘留类案件进行证据和程序的全面审查;三是在行政案件办理过程中有无涉及渎职侵权或其他职务犯罪行为;四是行政案件办理本身有无程序瑕疵和证据瑕疵。

“检察机关对行政行为的监督不同于上级行政主体对下级行政主体的内部监督，它体现的是外在的一股独立的监督力量，这就意味着检察机关对行政行为不具有实体处分的权力，而只有就有关行政行为向有关行政主体提出意见或建议的权力。”④对行政案件可能涉及刑事犯罪的，检察室将行政案件相关证据进行复印，向院侦监部门移送立案监督的线索;对可能转化为刑事案件的行政拘留类案件中发现在取证和程序上可能出现瑕疵的，联合院审查监督部门对案件办理及时提出指导性的意见建议;对行政案件办理过程中发现的涉及渎职侵权或者其他职务犯罪的，将线索移送给相关职能部门;对案件办理过程中存在程序和证据瑕疵的，向派出所、中队提出纠正的建议。

三、检察机关开展行政拘留监督遇到的问题

尽管检察机关确实应当对派出所、中队的行政拘留开展监督，而且基层检察室的兴起也为行政拘留案件监督提供了可能性。但是在实践中我们还是遇到了一些急待解决的问题，单靠检察室自身的力量是难以得到解决的。

(一)缺乏明确的监督配合法律依据

余杭区人民检察院通过和当地公安部门签订了一系列的监督配合文件，以这些文件为依据开展了执法监督，但是在监督过程中我们也发现公安系统主动接受监督的意识还不强。不管是检察系统外部还是内部，对基层检察室开展行政案件监督在认识上还有分歧。同时，由于行政案件办理的周期较短，要充分发挥基层检察室及时高效的特点，需要进一步加强对行政案件办理的及时监督，这就要求基层派出所、中队及时将案件情况告知检察室，这对基层派出所、中队提出了更高的配合要求。需要上级检察部门和公安部门之间制定明确具体的操作规范来指导基层派出所、中队和基层检察室之间的监督配合。