依法治国背景下新行政诉讼法的保障作用探微

2015-02-06陈业业

法制博览 2015年32期

关键词：行政案件行政诉讼法立案

陈业业

福建社会科学院，福建福州 350001

依法治国背景下新行政诉讼法的保障作用探微

陈业业

福建社会科学院，福建福州 350001

依法治国是我国进入新世纪以来提出的重要治国方略，与人治相比法治更加强调法律的作用，它通过科学实施合理的法律实现对社会主体行为的规范，而不是通过人的主观臆断。本文将对新行政诉讼法修改的内容进行分析，并在此基础上探索新行政诉讼法对依法治国的保障作用，最后探索强化行政诉讼法应有作用的措施。

依法治国；新行政诉讼法；保障

改革开放以来我国经济发展迅速，经济基础决定上层建筑，法律作为经济的上层建筑又反过来作用于经济发展。可见社会经济的发展离不开有效地法律支持，然而过去的发展中我国社会中到处充斥着“黑猫白猫，能够抓到耗子就是好猫”的思想，这使得社会主体、政府部门为了自身利益在社会发展管理中常常违背规定、法律，进而侵害了他人的合法权利。近些年来最为典型的问题就是“民告官”，行政机关作为行政主体经常在管理活动中出现侵害行政相对人权益的违法行为，而很多行政相对人在自身权益受到侵害的情况下很难找到有效地解决渠道。一方面人民法院对于行政相对人起诉常常不予立案，另一方面受理的行政纠纷案件常常无法得到公正的审判，这使得行政法在某种程度上被架空。为了有效解决这一问题2014年我国人大常委会通过了新《行政诉讼法》，它有效地弥补了传统行政诉讼法的不足，有效地推动了依法治国的实现。

一、新行政诉讼法的主要内容

十二届人大常委会通过了新《行政诉讼法》，其对三个方面多出了较大的修改。第一，政诉讼制度的权威性得到进一步强调，将公民、法人、其他组织的诉讼权利保护作为重点。第二，畅通司法救济渠道，法院应当在独立行使审判权时充分贯彻行政诉讼制度基本原则。第三，可将经过实践证明的行政审判经验上升为法律。

(一)“具体行政行为”改为“行政行为”

新行政诉讼法中用“行政行为”代替“具体行政行为”。在修改前的行政诉讼法中规定，对于行政机关工作人员和行政机关侵犯自身合法权益的具体行政行为，法人、公民、其他组织可以向法院起诉，之前的立法者为了限定可诉讼的范围运用了“具体行政行为”这一说法，但是行政诉讼法后面的条文中已经明确了可诉的范围，因此新法中此处用“行政行为”。

(二)强化了对当事人诉权的保护

立案难是行政诉讼难的主要原因，法院不愿受理行政案件，很多行政相对人便采用信访的方式解决问题。在新法中当事人诉权保护得到了进一步的明确，也就是法院和行政机关都应当保护当事人的诉权。另外新法进一步扩大了受案范围，根据十八大要求应当在行政审批制度改革中充分贯彻“简政放政”的原则，并以此为基础推进行政改革。同时在新的行政诉讼法也在当事人的起诉方式中加入了口头起诉，由法院做笔录。最后，过去法院受理行政案件采用的是审核制度，新法要求法院在受理行政案件时必须进行登记，符合起诉条件的应当立案。新法对法院行政诉讼案件立案过程中应当承担的责任进行了明确。

(三)法院可以附带审查规范性文件

在审查违法行政行为的过程中，为了纠正规范性文件的违法问题，法院需要对规范性文件进行附带审查。新行政诉讼法中规定，如果认为起诉被告提供的规范性文件不合法，法人、公民、其他组织可以提出审查规范性文件的申请。若审理过程中法院在规范性文件中发现不合法问题，就应当将司法建议提交给制定文件机关。

(四)运用交叉处理机制解决民事行政争议

对于同时存在行政争议和民事争议的案件，新行政诉讼法规定法院应当合并审判。新行政诉讼法中还规定，行政诉讼法在涉及行政登记、行政许可等问题的基础上还存在民事争议，法院经过当事人的申请可以合并审理。

(五)新行政诉讼法中增加了简易诉讼程序

适用简易程序的行政诉讼案件能够有效提升审判效率。根据新行政诉讼法，如果没有较大的争议存在于一审行政案件，并且案件事实已经查明，法院可以运用简易诉讼程序。运用简易程序审理行政案件，具体审理工作由一个审判人员负责，并且要求审理活动在立案之日起四十五日内完成。

二、原行政诉讼中的问题分析

(一)法律程序有待完善

新行政诉讼法在诉讼裁定程序中增加了简易程序，行政诉讼案件审理不在局限于普通程序。站在社会环境角度，因行政诉讼案件在行政诉讼制度创设初期数量较少，所以在解决纠纷的方式中并没有纳入合意解决纠纷，将裁决解决纠纷作为唯一的解决方式。随着中国法制化的不断发展人们逐渐增强了自身的法律意识，各类侵害人们权益的行政案件不断增多，如果采用普通程序难以针对性的解决当事人的问题，即使那些获得及时判决当事人的权益也没有得到有效保护。为了有效解决这一问题，行政诉讼建议裁判被吸纳到新行政诉讼法中，通过基于案件不同情况采用不同的审判方式实现对司法资源的合理分配，进而实现行政案件审理效率的提升。

修改前的行政诉讼法中没有明确规定调节程序和和解程序，其主要目的在于防止行政机关滥用权力。但是这种做法也限制了行政纠纷的解决，实际中的很多行政诉讼案件中双方矛盾较小，通过和解或者调解的方式得到解决，通过普通诉讼程序处理这些案件反而增加了案件处理的时间，增加了案件解决的成本。行政诉讼法中的调节和和解不同于民事活动中的调节，其实现是通过原告的撤诉实现。在行政诉讼法中引入调解程序，能够将行政纠纷更加灵活的解决，最终实现诉讼审理时效性的提升。

(二)司法公正性保证力度不够

司法解决机制在新行政诉讼法中得到了进一步的完善，建立法律制度层面的法院、公民、行政机关之间的关系。在行政诉讼法未修改前，提起行政诉讼的主体也包括其他组织和公民，但是通过诉讼程序公民或其他组织的行政纠纷并没有得到充分有效的解决，其应有的意义并没有发挥出来。新行政诉讼法中程序上行政争议的审判权利被赋予人民法院，法院在行政纠纷处理活动应当依照新的纠纷解决机制进行。

在纠纷解决机制的实际运用中，行政诉讼被告具有更大的优势，法院的判决经常存在不公正的情况。官与民之间的纠纷是行政诉讼案件审理的核心内容，诉讼的公正性会受到主体权威性和地位的影响。官具有民不具备的优势，并且其涉及的关系网络复杂，虽然我国行政权力和司法权力不具有从属关系，但是一直以来法院都被看作是政府的部门，并且实际当中政府也在一定程度上影响着法院。所以行政机关在行政诉讼案件中具有优势地位，法院的公正审判的保障有待进一步加强。

三、新行政诉讼法对依法治国的保障作用

(一)行政诉讼法的行政法律监督职能得到进一步的强化

依法治国的重要基石和保障之一就是依法行政。这要求根据法律法规设立行政机关，而行政机关行政权力的获得和行使都应当依据法律实现，对于行政行为产生的法律后果也由其承担。行政机关是否做到守法和遵法是实现依法治国的关键，同时还要求存在违法行为的行政机关能够受到应有的法律制裁。在《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的重大决定》中指出，依法治国的全面实现以强有力的监督和制约行政权力为基础。行政法作为实体法要获得充分有效的贯彻执行，就需要行政诉讼法的保障，行政诉讼法律监督在行政权力制约和监督体系当中作用的优越性和公正性是其他法律无法替代的。

第一，新行政诉讼法增加了行政首长出庭制度。治官、治权是法制的关键所在，而这就要求在制度的笼子中锁住权力。公权力中与民众的生活联系最为紧密的就是行政权力，涉及公民的出生死亡、企业的设立运行等等，而这一特点也决定了法人、其他组织、公民的合法权益最容易受到行政权力的侵害。基于这一现状四中全会对行政权力的监督和制约提出了更加严格的要求，可见依法治国的重点是监督和制约行政权力，需要构建包括多项制度的监督和制约体系实现这一目标，其中这个体系当中的重要组成部分就是行政诉讼。在本次的行政诉讼法修改中，原来立法中的维护行政机关依法行使职权固定被删除，并将行政权的监督内容纳入到具体的制度中。

在新的行政诉讼法中增加了行政机关负责人出庭应诉制度。行政诉讼法颁布以来，很少有行政机关负责人出庭应诉，通常出庭的都是行政机关工作人员，甚至存在只由委托律师出庭的情况，这种行政诉讼案件很难真正解决官、民之间的矛盾。随着法制观念的进步，行政机关负责人出庭应诉制度开始在一些地方推行，这种情况下的官民矛盾更加容易化解，同时也能够使行政机关负责人提升依法行政的意识，实现了社会效果和法律效果的双丰收。被诉行政机关负责人出庭应诉原则不仅在《修改决定》中保留下来，还得到了强化。行政机关负责人出庭应诉制度是一项颇具中国特色的法律诉讼制度，因地制宜的解决了中国行政诉讼存在的问题。被告的行政机关在行政诉讼活动中地位更加强势，能有利用更加有利的法律资源，行政机关在产生法律纠纷后的行政诉讼活动中通常会委托更加专业的法律人员，但是法人、其他组织、公民等原告会在行政机关影响力、诉讼成本等因素的影响下很难获得专业法律人员的诉讼支持，这种条件下行政诉讼的原被告双方通常不会获得平等的法律资源优势。并且原告在行政诉讼中败诉后，通常会对人民法院的公正执法产生怀疑。但根据行政首长出庭应属制度，行政机关负责人能够出庭对原告、庭审工作人员疑问进行解释，并充分参与庭审的整个过程，不仅能够使的官民矛盾获得缓解，还能够有效预防误会的产生。这项制度的贯彻使法庭在行政机关负责人的帮助下充分掌握案情，还能够推动案件最终的有效解决，这样本单位行政活动中存在的问题就能够充分的暴露在负责人面前，进而为行政机关守法、执法水平的提升提供保证。

第二，加大了对行政机关不执行行政判决的惩处力度。我国作为非三权分立国家，实际当中的司法权仍受到行政权力的制约，很多行政机关利用自身的优势地位拒绝执行司法判决。近年来的司法改革有效的改善了这个局面，但是人民法院行政判决在一些行政机关仍未得到有效执行，行政诉讼原告的合法权益受到了严重的侵害。

为了给人民法院生效行政法律文书的有效执行提供保障，形成对存在违法行为行政机关的有效震慑，新行政诉讼法中对拒绝履行调解书、裁定、判决的行政机关增加了以下处理措施：法院可直接通知银行划拨行政账户内应当给付的款额和归还的罚款；对于在规定期限不履行判决的行政机关，可从法定履行期限的第二天起处以其负责人一定的罚款；通过规定方式公告行政机关拒绝履行判决的情况；将司法建议提交给被告行政机关的人事机关、检察机关、上一级行政机关。对于司法建议，接受司法建议的机关应当及时进行处理，并告知法院相应的处理情况；如果行政机关因拒绝履行调解书、裁定、判决等司法文件并造成恶劣的社会影响，法院可以采取拘留行政机关直接负责的主管人员或其他直接责任人员；存在构成犯罪情节的负责人，法院可以追究其法律责任[1]。

(二)行政相对人的诉讼权益得到了进一步的保护

依法治国的重要功能之一就是为公民权利提供司法救济。立案难是行政诉讼中最为突出的问题之一，很多法院对于行政案件的态度非常“暧昧”，通常采取非行政诉讼手段解决行政纠纷，这种情况下行政相对人的合法权益保护遭受到极大地挑战。同时一些法院虽然受力的行政诉讼案件，但是案件审判的公正性很难得到保证，使得司法的公信力受到严重损害，进而产生了民众用信访代替信法的局面，信访成为每年全国行政纠纷解决的主要方式。根据权威部门的统计，近几年来每年有一千多万人次在不同层级的信访部门信访，其中有六成的信访内容涉及行政纠纷，而人民法院受理的行政案件确只有几十万，而行政复议案件更是不足十万。行政诉讼救济作用受到抑制，国家治理能力和治理体系的现代化发展就会受到阻碍。基于这些情况，新行政诉讼法在很大程度上修改了行政相对人行政诉权的行使。

第一，行政诉讼的受案范围在新行政诉讼法中得到拓展。新行政法中“行政行为”替代了原有的“具体行政行为”，未经过修改的行政诉讼法为了和抽象行政行为区别开来，运用了具体行政行为的概念，其主要目的是将行政诉讼的受案范围有效的限定起来。但是具体行政行为这一概念是相对的，很多地方法院利用这一点拒绝受理行政案件，限制解释具体行政行为，为不受理应当受理的行政案件找到了借口，为很多行政相对人的行政案件立案造成了阻碍。实际当中法律对哪些行政行为不可诉、哪些行政行为可诉进行了明确的列举，在概念上加以限定是没有必要的。所以，在新行政诉讼法中具体行政行为被行政行为所取代，并和规范性文件对应起来，解决了具体行程行为概念的模糊空间改变受案范围的问题[2]。

另外一方面，行政诉讼法在受案范围中纳入规章授权组织作出的行政行为。为了符合政府职能转变的要求，社会组织需要承担越来越多的公共服务和管理职能。但这些组织在履行职能的过程中，经常会侵犯其他组织、法人、公民的合法权益，这些违法行为也应当通过行政诉讼的方式解决。所以，新行政诉讼法在受案范围中纳入法律法规授权组织做出的行政行为，并且进一步规定受案范围中包括规章授权的组织做出的行政行为。同时还有一些法学家建议在行政诉讼案件受理范围中纳入规章以下的规范性文件授权社会组织实施公共服务和管理行为。这一观点更加有利于公民权利的实现和保护，实际当中法院对于这类行为引起的争议也大都进行了受理。但立法的作用在于规范和引领行为，依法行政要求社会组织应当根据依据法律、法规、规章作为实施公共服务和管理行为，规章以下规范性文件授权的行为不符合行政行为的条件。在未来一段时间内，中央立法机关会将立法权进一步下放到地方，同时我国的法律体制也将得到进步一部完善，这种条件下将规章以下规范性文件授权的社会组织实施的公共管理和服务行为纳入到行政诉讼法调整范围中是可行的。

最后，行政诉讼案件受理的具体列举事项增多，相对于原行政诉讼法规定增加了四项列举事项。新法明确了行政诉讼受理范围中包括对公民权利造成较大影响、司法实践已受理的行政案件，同时具有较大争议的行政合同也被纳入进来。

第二，畅通行政诉讼通道，促使行政诉讼步入正轨。为了有效解决行政诉讼立案中存在的问题，新行政法在两方面得到了完善。首先，改革了立案程序，建立立案等登记制度。四中全会《决定》要求对行政受理制度进行改革，用立案登记制度替代立案审查制度。新行政法中要求人民法院对于接到起诉状并且符合立案条件的行政案件应当采用登记的方式立案，当案件无法当场判定是否满足本法规定的起诉条件时，应当在接受起诉状的基础上出具受到起诉状的书面证明，对于是否立案的决定应当在七天内下达给行政相对人。对于不满足立案条件的情况，法院应当向行政相对人下发不予立案的决定，并要求将不予立案的理由载明于裁定书中。如果行政相对人也就是原告对法院判决不符，可以就案件向上一级人民法院申诉。最后法院应当释明和指导起诉状中存在错误或欠缺的内容，并将应当补正的内容一次性告知当事人[3]。

其次，追究不予立案工作人员的责任。在新行政诉讼法中规定，当事人可将法院不按规定接受起诉状或者没有出具接受起诉状书面证明书的情况投诉至上一级人民法院，上一级人民法院则应当依法处分直接责任人员和主管人员。另外，当事人针对法院既不作出立案裁定、又未立案的情况，可直接向上一级人民法院起诉，进而由上一级人民法院立案和审理符合行政起诉条件的案件，同时上一级人民法院也可将立案和审理工作指定其他下级人民法院完成。

在新行政法中出现了较多亮点，但仍存在一定问题有待解决，这就要求立法人员在新行政法日后的实践中不断摸索总结，进而实现行政诉讼法的不断完善。《决定》中写道，“实施是法律的生命，是实现法律权威的途径。”程序法是将实体法法律条文转化为实在权利和义务桥梁，当前虽然全国统一的行政法典还没有制定，但全国人大等立法机关相继施行了《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》，这些法律的颁布使得行政机关的行政行为得到了良好的规范，但是实际中仍有经常发生行政机关滥用职权、违法行政的情况，其中对行政主体的行政权力监督不力是产生这些问题的主要原因。新的行政诉讼法中对很多涉及诉讼的重要制度进行了完善，并有效的保证了各级行政机关依法行政，这位依法治国方略的实施打下了良好的基础[4]。

四、强化行政诉讼法作用的措施

(一)加强对新行政诉讼法的宣传

新行政法修改的过程中更加强调官民平等，旨在通过法律的不断完善弱化官本位意识。但是作为弱势群体，人民群众不仅处于弱势地位，在相关法律条文了解和运用方面也存在较多问题，这使得作为行政相对人的社会民众和组织很难有效保护自身的权益。为了有效改变这一现状，相关部门应当强化对新行政诉讼法的宣传，让群众懂法、知法、用法，进而使得行政诉讼双方获得平等的保护，防止产生行政诉讼案件通过民事诉讼方式解决的情况。通过行政诉讼法的宣传能够实现对我国普通民众的行政纠纷法制教育，在宣传中应当将法制社会建设过程中的突出问题作为重点，进而为人民群众更加有效地监督行政机关和保护自身权益提供更加有效的保障。行政诉讼法的良性运行不仅需强制力的支撑，还需要社会普通民众的认可和推动，进而构建良好的法律执行环境。同时法律法规还存在一定的滞后性，只有通过连续的完善和修正活动，才能够保证法律规定能够有效规范主体行为、保证主体权利。这就要求在行政诉讼法的宣传中应当充分关注时效性问题，应当对未来的行政纠纷案件发展趋势具有一定的前瞻性，并通过各种有效方式让民众了解行政法。另外法院在行政诉讼法的宣传中也应当发挥应有的作用，一方面可以通过公开庭审让民众更加了解行政诉讼法的适用，另一方面可以将行政案件审判的相关资料进行公示，这样能够让普通人更近的了解和掌握行政诉讼法[5]。

(二)强化依法行政的监督

中国要进行进一步的改革就必须实现法治。与其他西方国家相比我国具有特殊的国家制度，法律和政治存在密切的联系，进而使得民众经常会误解两者。改革开放后我国经济发展迅速，这个过程中人们将经济的增长作为社会发展的核心追求，相应的法律保证却没有得到应有的重视。由于对于相关法律法规认识不足，致使一些人存在行为约束力不够的问题。要保证行政机关行为的公正性，就应当为普通民众创造保护自身合法权益的条件，通过推动依法行政实现法制化社会建设，同时还应当将合理的社会秩序上升为法律规范，进而促进公平正义法治社会的形成。而法治社会的形成需要各方共同遵守法律，这个过程中行政机关应当根据行政法律开展各项行政活动，相应的活动规范和监督主体就应当在行政诉讼法中有效明确。

(三)贯彻从严治党的思想

在行政诉讼法的制定和执行中，应当充分提现从严治党的要求。从严治党是我国领导人根据中国共产党实际情况，总结的符合我党发展要求的发展，其目的在于保证党员队伍能够通过自身的纯洁性、纪律性更好的为人民服务。行政行为主体多数为党员，通过将行政诉讼法和从严治党思想结构在一起，更加能够显示出党中央从严治党，规范国家机关党员工作人员的决心，可见两者具有一致的目标。所以在行政诉讼法执行中融入从严治党的思想能够帮助其更加有效的实现立法目的，让作为行政相对人的法人、公民、其他组织的合法权益得到更好的保护。在行政诉讼法指定的过程中融入从严治党观能够提升法律的科学性和合理性，能够让行政诉讼法更加满足当前我国社会发展的需要。而在行政诉讼法的实施中融入从严治党则能够将行政诉讼法更加有效地运用于行政案件，进而提升行政诉讼法的适用效果，推动我国法治社会的进一步发展[6]。