我国众筹融资监管制度研究

陈 莘

重庆大学，重庆 400030

一、绪论

众筹融资是指在互联网平台上，众人汇集资金支持融资者发起的项目，从融资者处获得实物或股权回报的活动。其融资成本低、投资门槛低，受到了中小企业、创业企业和众小投资者的青睐，但在国内目前法律框架下法律定位不明、缺乏有效监管，因而蕴含一系列风险。论文以众筹融资监管的必要性为前提，以国内众筹监管现状及存在的问题为切入点，提出构建我国众筹监管制度的具体构想。科学的众筹监管制度能够有效保护投资者，维持金融系统的稳定，也能够促进解决中小型企业、创业企业的融资难问题，保障融资权，对金融改革有实践意义。

二、正文

(一)建立众筹融资监管制度的必要性

从宏观层面来看，建立众筹融资监管制度的必要性主要在于健全我国金融监管体系，克服金融创新的负外部性和贯彻普惠金融理念。首先，由于我国金融监管采用分业监管模式，协调性差，众筹融资作为新兴和直接融资模式，处于监管真空地带，将其纳入金融监管体系，是完善我国金融监管体系的必然要求。其次，在众筹融资监管缺位的情况下，行业出现野蛮生长的势头，若不适时加以规制和引导，很可能发生恶性竞争，对行业发展造成巨大打击，甚至可能冲击金融市场的稳定，互联网金融创新的这种负外部性要求监管来进行调整。最后，众筹融资具有充分的包容性，将被传统融资排斥在外的普通客户纳入融资活动中，对众筹融资进行监管，引导公众合理参与投、融资活动，符合普惠金融理念的价值追求。

从微观层面看，必要性在于保护众小投资者和控制众筹融资的风险。众筹融资门槛低、成本低，大量未被传统融资接纳的人群参与到其中，但由于其风险意识、金融知识欠缺而极易遭遇欺诈，众筹融资监管制度建设的出发点和归宿便在于对投资者进行有效保护。另外，众筹融资面临的一系列风险也要求建立众筹监管制度:捐赠类众筹以外的类型涉嫌非法集资的法律风险，还面临非法发行、出售证券的严厉规制［1］，众筹平台在运营中也面临一些业务许可问题，融资者在路演推广过程中对项目的披露还面临知识产权侵权风险;在项目实施阶段，融资者对于资金的使用缺乏监管，项目的实施缺乏规制，项目回报的兑现也缺乏约束，因而融资者违约的法律责任不明确，违约成本小，增大了信用风险发生的可能［2］。

(二)我国众筹融资监管的制度环境及评价

1.我国众筹融资监管的制度环境

我国目前没有专门性众筹融资法律，相关金融业务的监管主体及职权散见于现行的一些法律、法规和其他规范性文件中。从监管动态来看监管层对众筹发展的态度是积极肯定的:2014年底中国证券业协会公布了其起草的《私募股权众筹融资管理办法(试行)》征求意见稿(以下简称“征求意见稿”)，其中对众筹平台、投融资主体以及行业自律管理等方面的问题进行了规定;2015年4月的《证券法》修订草案规定了众筹发行豁免注册，拟完善证券业务管理制度，众筹平台很可能成为公开发行证券的新场所［3］;央行等十部委联合印发的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》中针对股权众筹的风险防范问题提出了融资者的信息披露义务、投资者应当具有风险意识和风险承担能力以及股权众筹由证监会负责监管等指导意见。

2.我国众筹融资监管制度建设存在的不足

第一，众筹融资发展仍面临诸多法律障碍。我国《证券法》对公开发行证券的条件规定严格，这与众筹融资的特殊性不符合，现行《刑法》没有为合法集资活动预留足够空间，导致众筹融资游走于刑事犯罪边缘。相对于众筹行业的迅速发展，相应的制度建设滞后，众筹融资专门性立法空白，国内现有法律法规难以厘清众筹融资的法律性质。

第二，众筹融资监管体制尚未建立。受分业监管模式的影响，众筹融资活动牵涉到许多机构的职责，众筹监管主体缺乏法律的确认。虽然依据“征求意见稿”将股权众筹纳入中国证券行业协会的自律管理，但对于众筹融资这种交叉性金融活动，仍缺乏主要监管主体。

第三，众筹融资监管配套制度不健全。主要在于互联网金融征信体系不健全和众筹融资纠纷解决机制缺失:央行的信贷征信体系局限于传统金融机构和传统信贷交易的范围［4］，地方政府的信用平台系统和电商建立的用户信用库开放程度不高，规模小，覆盖面极为有限;监管层的视线集中于对潜在风险的控制，忽视了一旦发生纠纷，对纠纷进行解决的配套机制的建立。

(三)建立我国众筹融资监管制度的具体构想

1.明确监管原则

明确适度监管原则、差异化监管原则、协同监管原则和创新监管原则:众筹融资的监管总体上要以风险控制为监管底线，在此基础上为众筹融资行业的发展预留一定空间，即坚持适度监管原则;在制定了针对共性问题的规则之外，要根据众筹类型的个性问题制定对应的规则，采取差异化监管方式;协同监管要求政府监管与行业自律要并重，监管部门与经营者及行业组织之间要保持良好的沟通和互动;创新监管原则的内在之意是要处理好创新与安全的关系。

2.构建监管体系

首先，健全监管的法律依据。对《证券法》相关内容进行联动修改，为众筹融资豁免在法律上统一口径，而具体的众筹监管规则只有待《证券法》完成修改之后才能逐步出台，以避免下位法违反上位法等法律冲突。由于我国众筹融资行业发展尚不成熟，而且由全国人大进行众筹融资立法不具有可行性和可操作性，漫长的立法周期也会致使法律跟不上行业的发展，将造成立法资源不必要的浪费。因此目前应采用行政法规的形式，在《证券法》的基础上由国务院牵头制定众筹融资的管理条例，对众筹融资法律性质、监管原则、监管主体及职权、准入要求、众筹主体禁止行为及法律责任等方面进行规定。

其次，明确监管主体及职权。众筹融资应以证监会为主要监管主体，必要时在金融监管协调部际联席会议制度下，协同银监会、保监会等部门进行联合监管。具体的讲，债权类众筹和回报类众筹要协同银监会进行监管，涉及保险业务的众筹融资还需要保监会的介入，捐赠类众筹不属于金融的范畴，由民政部监管，以上众筹融资模式中的第三方支付业务要协同央行进行监管。证监会作为众筹融资主要监管主体，对于众筹融资的监管职权主要包括监督管理权、规章制定权、投诉处理权以及处罚权。

再次，建立健全监管机制。一方面，建立一般性监管措施，主要包括市场准入制度、明确众筹平台职责和建立投资者保护措施:设置合理的投资者准入门槛，要求众筹平台在证监会进行注册登记，同时在互联网金融协会进行备案登记;通过设置投融资额上限、简易信息披露要求、对投资者进行教育、保护投资者信息安全等对投资者进行保护;要求众筹平台对投资者进行风险教育、风险提示，监督项目进程，防范融资者违约风险和欺诈风险等［5］。

另一方面，建立股权众筹特殊监管机制。主要包括适当弱化股东人数和企业形式形式对股权众筹的限制，以顺应市场经济的不断发展和不断扩张的市场融资需求;建立股权众筹小额发行豁免制度，由于股权众筹的融资者多为小微企业或者创业企业，其规模较小，融资额也较少，为了促进其发展，降低其融资成本，在一定范围内允许股权众筹融资免于现行证券发行制度的制约［6］;确立众筹股权退出机制，允许众筹股权份额在证券公司的柜台交易市场进行出售，但出售的时间应当予以适当的限制，以维持经营的稳定性等。

最后，强化法律责任体系。众筹融资法律责任包括民事责任、行政责任与刑事责任:(1)民事责任包括众筹融资违约责任、侵权责任、缔约过失责任，如回报期滞后、不按计划实施项目的违约责任，侵犯知识产权、侵犯投资者个人隐私和商业秘密的侵权责任等。(2)针对破坏众筹融资市场秩序但未构成犯罪的违法行为追究相应的行政责任，主要包括声誉罚、财产法、能力罚，比如针对众筹融资中虚假披露、剽窃创意等轻微行为进行警告等等。(3)严厉打击利用众筹融资实施集资诈骗等犯罪活动，依法追究刑事责任，防止众筹融资投资者合法利益遭受侵害，刑事责任的承担方式主要是刑事处罚，是维护众筹融资秩序的最后手段。

3.完善配套制度

第一，建立健全互联网金融征信体系。互联网金融征信体系的建立不是一蹴而就的事，目前可以鼓励建立民间征信体系，主要是百度、阿里巴巴、腾讯等大型互联网公司可以利用自身掌握的数据先建立用户信用库。此外，充分利用媒体和舆论监督，定期披露失信名单，为投资者决策作参考。

第二，建立多元化的互联网金融纠纷解决机制。虽然在众筹立法中明确了法律责任体系，诉讼也不能作为第一位的解决方法，因为众筹融资一旦涉及诉讼，牵涉面极广，极易发生群体性事件，产生不好的社会影响，所以应当将众筹纳入多元化的互联网金融纠纷解决机制中，多元化的互联网金融纠纷解决机制应该要建立内部投诉处理机制、设立独立的第三方金融纠纷解决机构、完善金融仲裁制度等［7］。

三、结束语

在合理、健全的监管制度下，众筹融资必定能焕发活力，有效解决小微企业融资难问题，并催生大量优秀创意，激发社会创新力，更能助力构建多层次资本市场，提高金融效率，推动金融改革更上一个台阶。互联网金融创新总是带给我们惊喜，同时为我国金融监管提出一个又一个挑战，经济创新发展和投资者利益保护之间的权衡也是一个大难题，虽然理论研究中提出了美好愿景，实践中的任务却更为艰巨。

［1］邓建鹏.互联网金融时代众筹模式的法律风险分析［J］.江苏行政学院学报，2014(3):115-121.

［2］许韶华，何日贵，兰王盛，高翔.众筹网络融资风险与监管研究［J］.浙江金融，2014(10):10-15.

［3］陈丽平.证券法修订草案首次被提请审议 确立股票发行注册法律制度［N］.法制日报，2015-4-21(2).

［4］杜晓峰.我国互联网金融征信体系建设研究［D］.厦门大学，2014.

［5］胡天龙.众筹融资的法律规制［J］.中国经济报告，2014(7):77-80.

［6］何欣奕.股权众筹融资监管制度的法律思考［N］.人民法院报，2015-1-7(7).

［7］安红丽.金融消费纠纷解决机制研究——以金融消费者保护为视角［D］.山西大学，2013.