健全农村产权保护法律制度

张蕾

健全农村产权保护法律制度

张蕾

农村法治是社会主义法治的重要组成部分。2015年中共中央、国务院下发的一号文件，针对“健全农村产权保护法律制度”的要求，提出“完善相关法律法规，加强对农村集体资产所有权、农户土地承包经营权和农民财产权的保护。抓紧修改农村土地承包方面的法律，明确现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，界定农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权之间的权利关系，保障好农村妇女的土地承包权益。”

一、健全农村产权保护法律制度首要解决的问题

土地是农民的命根子，以土地为核心的财产权历来是农民安身立命之本、农业农村发展之基。改革开放以来，我国确立了以家庭联产承包为基础、统分结合的双层经营体制，实现了土地所有权和承包经营权的分离，并通过制定土地管理法、农村土地承包法等一系列法律法规用于明确农村基本产权制度和生产经营关系。但现实中，长期以来存在的产权归属不清、权责不明、流转不畅等严重影响着农村产权效益的充分发挥。农业部副部长陈晓华在接受记者采访“为何要进行农村集体产权制度改革”时指出：“在工业化、城镇化加快推进中，农村经济结构、社会结构正在发生深刻变化，农村集体资产产权归属不清晰、权责不明确、保护不严格等问题日益突出，侵蚀了农村集体所有制的基础，影响了农村社会的稳定，改革农村集体产权制度势在必行。”

随着农村集体产权制度改革的进一步深入，解答和明确农村集体资产产权归谁所有、集体产权归谁支配、集体产权归谁用益的问题迫在眉睫。在我国现行《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》中，对农村集体产权的所有人分别使用了“劳动群众集体所有”“（村/乡/镇）农民集体所有”“集体经济组织所有”和“成员集体所有”等不同表述；而对代表行使集体产权、集体所有权的主体，则规定“村（组）集体经济组织或者村民委员会（村民小组）都可以经营、管理土地等集体资产”，“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”。

鉴于不同法律规定之间对集体产权权利主体的界定不完全一致，易造成实际上的所有权主体虚置，《物权法》颁布后，农村集体产权的权利主体被创新地表述为“成员集体所有”，此提法更趋于客观反映农民集体的本源和组成。而不再将集体经济组织或村民委员会设定为农村集体产权的所有人，源于改革的深入带来农村人口流动现象增多，造成集体经济组织与村民自治组织成员的重合度逐步下降，甚至许多地方农村集体经济组织不复存在，继续由村民委员会行使集体资产的支配权，实质上往往沦为农村县、乡（镇）、村的基层政权组织、基层政府主管部门及领导分解权利和利益的工具，容易导致对集体经济组织成员财产权利的侵犯。因此，虽然《物权法》引进了“成员集体所有”的概念，但“成员集体所有”的法律性质和内涵需要进一步明确和具体化，成员资格认定的具体标准需要作出相应的法律规定，集体经济组织成员权利与村民自治组织成员权利的关系亟待通过法律规范予以厘清。

二、农村集体资产所有权、农户土地承包经营权和农民财产权的法律保护

在农村产权制度改革过程中，完善法律规定、健全法律制度的核心就在于对农村集体资产所有权、农户土地承包经营权和农民财产权的法律保护，只有通过进一步明晰产权，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度，才能彻底落实农民的自主权和处置权，实现农村生产要素在市场机制下的自由流动，让农村的土地和房屋等资源转变为资本进入现代市场体系和金融体系。

1、农村集体资产所有权的法律保护

农村集体资产的大量表现形式是农村土地和房屋，具体类型则多样化，按其性质大体可划分为资源性资产（如农村集体中尚未被承包、征用的土地、山林等）、公益性资产（指农村集体中的学校、卫生院等公共和公益事业设施）、经营性资产（包括农村集体统一经营管理的厂房等经营性固定资产、货币资金、应收款项等）。长期以来由于农民的主体意识和行权意识差，农村集体土地所有权及其行使支配实际上常常由乡镇政府、村民委员会的村干部或者村民小组长代替所有权人行使。加强农村集体资产所有权的法律保护，将土地等资源性资产所有权归属农村为“成员集体所有”，通过对集体土地所有权确权颁证的方式明确农村集体土地产权主体、固化土地权利，再由《土地管理法》、《物权法》等系列法律法规加以规范集体土地使用权，以此从根本上改变集体资产“人人所有、人人无份”的虚化状态；而由农村集体统一经营管理的经营性资产（不含土地）的所有权或使用权，可以进行全面清产核资、折股量化到人，也可以采取承包、租赁、出让、入股、合资、合作等方式进入农村产权流转交易市场——如对物业、集体经营性建设用地使用权等以租赁经营为主、对收益稳定的集体资产可尝试股份合作制改革、对征地补偿费等现金资产则以直接分配给集体成员等方式进行权益保护。

2、农户土地承包经营权的法律保护

农户土地承包经营权既有对耕地、林地、草地及其他如养殖水面、荒地等依法用于农业的土地使用权承包经营，也有对集体林地上林木所有权的承包经营。农户土地承包经营权经由《承包合同》约定取得，并由县级以上人民政府颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，确认土地承包经营权。由于现实中仍存在土地承包经营权性质的界定不明确，土地流转的具体规定尚不完善等问题，土地承包经营权、林权、“四荒”使用权等虽被允许采取出租、入股及其他如转让、作价出资或合作、抵押等方式进入农村产权流转交易市场，但基于“三权分置”的格局（即在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转），流转交易的客体仅限于经营权，农户的承包权虽暂不至于流向外部人员，但其退出和继承问题也并未得到解决。为此，抓紧修改农村土地承包方面的法律，对土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式予以明确规定，厘清农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权之间的权利关系，才能切实保障农户的土地承包经营权。

3、农民财产权的法律保护

农民财产权主要体现在农民个人或家庭享有的宅基地使用权、住房所有权以及农户持有的集体资产股权等。对农民的宅基地、房屋进行确权登记，对农村集体产权中经营性资产进行折股量化到人，可以确保农民享有真正意义上的财产权利，并得以实际行使与其财产相对应的所有权、使用权、继承权、收益权、流转权，使农民拥有独立的经济主体地位和权利，具有参与市场经济的资本。但相应的确权登记和行权保护势必扩大农民对集体资产股份、宅基地、住房等的处置权，如果允许农民财产权进入农村产权流转交易市场，在房地不可分离、受让人范围扩大到本集体成员以外人员的情况下，势必使宅基地使用权等流向外部人员。只有通过立法完善宅基地权益保障和取得方式，切实保护农民财产权益，使“有恒产者有恒心”，才能夯实农业农村发展基础。

（作者单位：福建凯峰律师事务所）