河南省推进土地流转规范化的对策研究

摘要：在中原经济区、粮食生产核心区等建设的大背景下，如何引导河南省农村土地承包经营权的有序流转，已成为加快该省土地流转规范化亟待破解的课题。在对全省典型地区实际调查的基础上，分别从做好土地用途的规划与监管、制定相应的扶持政策、规范流转程序、完善配套服务体系等方面系统地提出有针对性的推进该省土地流转规范化的思路与对策，并对这四个方面思路进行细化，使之具有较强的可操作性。

关键词：土地流转  规范化  对策

1 概述

河南省经济社会发展正处在转型期，农村改革发展面临的环境更加复杂、困难挑战增多，工业化信息化城镇化快速发展对同步推进农业现代化的要求更为紧迫，保障粮食等重要农产品供给与资源环境承载能力的矛盾日益尖锐。该省作为农业大省，产粮大省，农民数量大，人均耕地面积少，农业一直制约着河南省经济的发展。根据十八大提出的重大战略要求和历史任务，该省要加快推进新型农业现代化，提高农业综合生产能力，为工业化和城镇化奠定基础支撑，从而形成引领主体突出、两大支撑有力的“三化”协调科学发展新格局。在这些基本战略协调发展中，农业现代化既是起始点，又是落脚点，而土地流转恰是农业现代化的基础和前提，也是关键，土地流转还将推进农业集约化、机械化和现代化进程，促使大规模整合土地和优化耕地成为可能，有利于促进农民获得财产性增收。

截止到2013年年底，河南省农村土地流转面积达到2824万亩，占家庭承包耕地面积的1/4多，虽然近年来土地流转率有所增加，但与上海等地相比还有很大的差距。在中原经济区、粮食生产核心区等建设的大背景下，如何引导农村土地承包经营权的有序流转，已成为加快该省土地流转规范化亟待破解的课题。通过对该省典型地区实地调研及大量资料的搜集，在客观全面地分析了该省土地流转的现状及目前该省土地流转过程中存在的问题的基础上，从以下几个方面提出加快推进该省土地流转规范化的对策建议。

2 加快推进河南省土地流转规范化的对策

2.1 坚持土地流转原则，做好土地用途的规划与监管

在土地流转过程中必须要一直坚持“依法、自愿、有偿”的基本原则，同时要兼顾“集中、连片、规模”的原则，发挥集中、连片、规模开发、集约经营的优势，以产生规模经济效应。

2.1.1 做好土地规划与管理

这对河南省尤其是粮食生产核心区建设具有重要意义，因此要对土地流转进行统筹、合理安排，科学、系统规划，加强对地籍和地力保护的管理，改革和完善土地管理制度。首先地方政府要根据当地农村经济发展的现状及有利资源，在尊重农户意愿的基础上，对土地进行总体规划，对农田保护、工业发展、农户居住以及公共服务等进行合理布局，科学规划。其次要加强地籍管理，建立土地档案。土地管理部门要对农村土地进行全面核查、统计，明确农村土地的数量、质量（土地肥力）、位置和界限（土地地貌）、用途（土地使用方向）等，对每块土地进行“身份”管理，以防止在流转过程中出现土地遗漏、流失，规范土地流转。最后应当制定科学的地力评估机制和地力保护机制，加强地力保护，维持土地一定的生产能力，对土地进行保护性使用 ，努力实现土地的可持续利用。

2.1.2 强化监督土地用途，严格保护耕地

为了落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”这一基本国策，国家制定了土地用途管制制度、占用耕地补偿制度和基本农田保护制度三大基本制度，但在土地流转的具体操作过程中，仍然存在着耕地性质转变和粮食安全隐患等相关问题，这种状况在经济发达地区和城镇化发展较快的城区尤为明显。为了防止集体经济组织、企业和个人变相地占用和转用农业用地，在建立健全农地物权制度的同时，必须加大监管力度，严密监控土地流转的数量和用途，建立健全更为严格的基本农田农业用途监管制度，并对违规行为加大处罚力度。

2.2 制定相应的扶持政策，保护好农户利益

2.2.1 制定财政、信贷、项目等方面的扶持政策

在财政、信贷、项目等方面制定扶持政策，支持各类规模经营主体投资现代农业开展规模经营，对经营面积达到一定面积的专业大户、农民专业合作社等规模经营主体，可以按经营面积补贴承包费，对其基础设施和设施建设给予贷款贴息支持，并加强技术指导服务等。鼓励农村专业大户、农业产业化龙头企业、农民专业合作社、外出务工经商回乡创业者等经营主体受让农户流转的土地，围绕当地主导产业和特色产品，建立生产基地，开展适度规模经营。

2.2.2 建立土地流转专项引导资金，搭建交易信息数据库

建立土地流转专项引导资金，支持和鼓励县、乡建设土地流转服务大厅，开通全省的农村土地流转信息网络平台，由政府有关行政主管部门或市场中介机构通过各种渠道调查搜集农村土地流转的供给和需求信息、市场价格、中长期预测等资料，并加以统计、分析、整理和预测，对外公开发布。逐步实现区域内的信息共享，使流转双方能够及时准确地获取可靠信息，疏通市场供需双方的信息渠道，促进农村土地资源的优化配置。

2.2.3 完善土地流转的价格体制，保护农户利益

合理的土地流转价格对于保护流转双方特别是转出农户的利益、促进土地林地经营权流转市场的形成和发展、乃至我国的市场经济的完善与成熟，都具有重要意义。首先要建立合理的土地流转价格体制。在宏观经济调控下主要由市场形成价格的机制，重点提倡按当地农作物折价的办法，由流转双方协商或投标等方式确定土地林地流转价格，同时流转年限内价格应逐年递增，对流转期限较长的，支付流转款可要求采取分期交款方式（一般以一届村委会任期为宜），以降低土地流转中的风险。其次要建立土地流转价格调整机制。一般来说，土地林地流转期限超过5年的，应建价格调整机制，明确约定调整时限和幅度，分时段确定流转价格。比如直接在合同中按年度约定价格增长幅度，或者在合同中约定到一定期限后由双方协商调整价格，以有利于保障农民利益。

2.2.4 多方统筹，打牢土地规模化经营基础

一是土地整理、农业综合开发、农田水利建设等项目，优先安排从事土地规模化经营、主营粮食生产的合作社等承担，完善机耕道路、生产用电、水利设施等基础条件。二是完善资产抵压、贷款担保机制，疏通融资贷款渠道，为合作社等开展规模化经营提供必要的资金支持。三是普及农业政策性农业保险，同时鼓励各保险企业开设粮食生产商业保险业务，分散降低土地规模化经营风险。四是对政府引导主推的作物品种、生产环节，安排推广经费和作业补贴，加快重点作物和环节农业机械化发展。如玉米机械化收获、水稻机械化育插秧、土地深松深耕等。五是加大资金扶持力度，重点解决投资较大，但在土地规模经营中必须解决的问题。如水稻育秧、粮食烘干、存储等项目建设。六是解决土地规模化经营后种粮补贴与种粮农民相分离的矛盾，真正把种粮补贴，比如种子补贴、农用柴油补贴等，用到培育土地流转市场，壮大规模经营主体方面。

2.3 加强管理，依法规范流转程序

针对目前农村土地流转操作不够规范的问题，在推进土地流转时首先要规范农村土地流转合同，以避免事后纠纷，在合同中要明确流转土地面积、期限、用途、双方当事人的权利和义务、流转价款及支付方式、流转合同到期后地面附着物及相关设施的处理和违约责任;其次要规范土地流转登记备案制度，并要严格遵循法律和政策规定，规范流转行为，正确引导和扶持规模经营主体发展粮食生产，促使流转土地向种粮方向发展。

2.4 加大政策宣传力度，完善配套服务体系

2.4.1 加大政策宣传力度，发挥典型带动作用

一是加大政策法律宣传力度，让基层干部和群众了解、熟悉、会运用土地流转政策及长远意义。二是要发挥典型的示范带动作用，通过宣传土地流转中的典型事例和显著成效，让农户打消对土地流转的顾虑，转变单家独户分散经营的“小农”意识，逐步树立土地集约化、规模化、产业化经营的现代农业经营理念。条件许可的话可以组织部分乡村干部、土地承包大户和部分农户赴外地实地参观，灵活借鉴成功经验。

2.4.2 搞好农村劳动力培训工作，提高农村劳动力就业的稳定性

农民把土地作为安身立命的基本生活保障和获取收入的主要来源，缺乏工作就业机会和健全的社会保障制度，就不可能从根本上增强农民离开土地的安全感和适应市场风险的能力，农村土地市场必须有完善的农村保障制度作为支撑，这既是市场机制对主体遭遇市场风险的一种救济，也是完善的市场经济不可或缺的重要制度。随着我省各县市土地流转规模的增大，农业机械化的普及和推进，农村剩余劳动力群体逐年加大。为使更多农业剩余劳动力合理转移，为更大规模的土地流转创造条件，广大农村需大力发展二、三产业，加速富裕劳动力的产业转移，实现产业结构调整优化。因此，一方面要强化对农民发展现代农业的技能培训。对于土地流转后仍然留在农村从事农业耕作的人，政府及有关部门要加强对他们的教育培训，大力实施农技推广，提高他们使用新型工具、适应新型管理方式的能力，造就有文化、懂技术、善经营、会管理的新型农民，带动农业发展。要大力挖掘农业内部就业潜力，拓展农村非农就业渠道，加大对县域经济发展的支持力度，最大限度拓展就业增收空间;要采取订单培训、协议培训、走向培训、校企联合培训等模式，强化农民就业技能培训，从贷款发放、税费减免、工商登记、信息咨询等方面对农民创业予以支持，最大限度提高他们的创业就业能力。

2.4.3 健全农村社会保障体系，解除农民后顾之忧

一是要不断完善医疗和社会保障体系。在全面实施新型农村合作医疗制度的基础上，加快建立进城务工农村劳动者养老、失业、工伤、医疗、生育保险制度，逐步实现应保尽保，为农民进入非农产业增加务工收入、加快推进城镇化创造有利条件，从而弱化农村土地的社会保障功能，真正为农民解除放弃承包地的后顾之忧，促进农业劳动力的转移，实现农地资源的高效配置。

二是要不断加快推进基本服务均等化。要加快推进城市的各项基本公共服务，要由主要面向本地户籍人口提供转为面向包括农民工在内的所有常住人口，让农民工在居住、劳动条件、子女教育等方面获得更加公平的待遇，让农民工个人融入企业、子女融入学校、家庭融入社区。

三是要建设农村最低生活保障制度，做到应保尽保。从农村最低生活保障着手，逐步推动农村社会保障制度的完善。建立农村最低生活保障制度是维护农村人口应享有生存权利的最起码要求，涉及到全体农村人口的利益，最具广泛性。

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作者简介：

朱晓燕（1983-），女，河南周口人，河南财政税务高等专科学校，讲师，管理学硕士，研究方向：企业管理。