托市政策改革势在必行 实行目标价格仍有难题

刘继广 张守玉

摘要：近期，粮食托市收购政策改革引发高度关注。6月25日，国务院常务会议确定，在保护农民利益前提下，推动最低收购价、临时收储和农业补贴政策逐步向农产品目标价格制度转变。这是我国粮食收储政策朝着市场化回归的重大举措，必将更好地发挥市场的基础作用，既保护农民利益又减少对市场的干预。

关键词：托市政策  改革  农民利益

粮食托市收购包括小麦和稻谷的最低收购价政策，玉米、大豆、油菜籽的临时收储政策。当市场粮价较低时，国家启动托市收购以保护农民利益和种粮积极性。近年来，托市收购的价格不断提高，同时暴露出不少弊端。托市收购最大的问题在于扭曲了市场价格，托市收购价格持续提高使得粮价缺乏弹性，陷入大量从国外进口、国内又大量收储的“怪圈”。粮食最低收购价格稳步提高，确实对调动农业生产者积极性、提高农民收入等具有重要的意义。但总体来看，我国实行最低价收购的主要粮食品种，其价格已呈现高于国际市场平均价格的趋势，而大豆临储价更是远高于国际市场平均价。

相比于最低收购价政策，大豆、油菜籽等品种临时收储政策改革的呼声更高。大豆和油菜籽对国际市场的依赖程度高，临时收储政策导致国内加工和贸易企业缺乏竞争力，自给率不断下降，产业保护的目的也难以实现。

国内外“高价差”的同时，国内粮食库存高企，政府通过托市收购掌握了市场上的大部分粮源，过量的粮食库存会带来国家财政资金使用效率的低下，并且带来资源的浪费，同时也无助于国家的粮食安全状况的改善，更是在很大程度上影响了我国支农资金的使用效率。

现在以最低收购价和临时收储为重点的粮价支持政策已经到了亟待调整的重要关口。借鉴美国的目标价格补贴制度是一个较好的选择。

1 农产品目标价格

目标价格就是由政府在市场经济中为了公共利益或者特定群体利益而设定的一种理想价格。目标价格通常与市场价格相互独立，互不影响，因而能够既实现政府目标，又不扭曲市场价格。

目标价格要实现政府目标，往往需要配套实施差额补贴政策，即当市场价格低于或高于目标价格时，通过给予相关利益群体两种差价所带来的差额补贴。以粮食为例，政府可以从保护和调动农民种粮积极性出发，为了确保种粮农民有利可图，在综合考虑粮食生产成本和利润等因素基础上，在农民种粮前先设定粮食的目标价格，粮食收购价格主要由市场供求关系形成，政府不对粮食收购主体进行任何形式的补贴，当粮食收购市场形成的价格低于目标价格时，由政府对粮食生产者直接补贴因两种价格形成的差额部分，保证农民基本收益;当市场价格升高导致物价总水平上涨过快时，补贴低收入群体，保障基本民生。

长期以来，美国在农业上一直实行目标价格和差额补贴政策。当粮食等大宗农产品市场价格低迷时，政府就通过增加财政预算，对农场主因市场价格低于目标价格形成的差额进行补贴。由于美国是一个农产品绝对过剩的国家，美国农业实施目标价格和差额补贴政策，主要是保障农场主的收入不因农产品市场波动而受影响。

2 建立目标价格制度要解决的问题

2004年以来，我国放开了粮食收购市场，相应地建立起价格支持政策。主要是对稻谷和小麦实行最低收购价格政策，对玉米、大豆、油菜籽、棉花等实行临时收储政策，可以统称为托市收购政策。

实施多年的托市收购政策，一方面使中国粮食连续十年保持稳定增长，确保了市场有效供给和国家粮食安全。另一方面也增强了国家粮食宏观调控能力。但是，我国一些农产品也因此出现了价格扭曲的效应，不利于粮油棉市场公平竞争，影响农业资源优化配置和统筹利用国际国内两个市场。国内外大量的实践证明，不管是补贴政策，还是以最低收购价、临时收储政策为基础的价格支持政策，都对提高农民种粮积极性发挥了重要作用。但是，价格支持政策存在一定的负面作用：它扭曲市场、弱化竞争力、造成社会资源和效率的巨大损失，难以让市场发挥配置资源的决定性作用。

可以看出，在我国农业领域探索建立并实施目标价格和差额补贴政策，无疑更加有助于保护农民利益，让农民得到更多实惠;更充分地调动农民种粮积极性，保障国家粮食安全，提高国内粮食等重要农产品加工流通主体的市场竞争力;也能够避免财政负担过重，提高财政支农效率，降低粮食等收储环节的腐败风险，发挥市场在农业资源配置中决定性作用，并更好地发挥政府作用。

3 可能面临的主要困难

今年一号文件提出了未来粮食等价格支持政策改革的方向，要逐步建立起目标价格支持政策，今年从大豆和棉花开始试点。由于一些基础工作的长期缺位，目前我国在农业上全部实施目标价格和差额补贴政策，难度还比较大。

我们认为，我国建立和实施粮食目标价格制度存在以下难点：

3.1 价格确定难。按每个农民粮食销售价与目标价差值进行补贴是不现实和不可能的，必然要在一定地区采集价格后得出平均市场价。但根据何时价格平均，平均后价格迅速变化了怎么办？大宗粮食由于品种品质的差异性，价格差别很大，平均市场价确定十分困难。

3.2 实施补贴难。补贴资金从何而来？通过什么渠道补贴？如分级负担，会出现地方财政资金落实不到位、农民利益受损、应得补贴缩水的情况。由中央财政承担，很容易出现套取国家资金的情况。如对卖粮农民进行补贴，通过国有企业补还是民营企业补？如只通过国有企业补，粮源全部流入国有企业，民营企业收不到粮，市场竞争不公平。如卖给民营企业也能得补贴，很难监管到位，容易出现乱开收购凭证套取补贴的情况。

3.3 市场监管难。企业全部按照市场价收购，竞争会更加激烈，容易出现压级压价、抬级抬价扰乱市场的现象。粮食、物价、工商等部门对粮食市场监管能力、保供稳价能力必然下降。

同时，对于大宗粮食实施目标价格制度容易引起以下负面效应：一是部分种粮者“被平均”，利益受损。低于市场平均价销售的粮食将“被平均”，加上补贴仍将低于目标

价，一半甚至更多的种粮者利益会受损。

二是财政负担可能将成倍增长。现行托市收购中，托市收购量仅是商品量的一部分，财政负担是可控的。

但如实行目标价格制度，以目前形势分析，价格下行可能是必然趋势。国家财政需要负担的将是全国小麦、水稻商品量的补贴，而不仅是托市量。以2012年小麦为例，全国总产量12058万吨，总商品量5762.5万吨，其中托市收购量2335万吨。

三是价格波动幅度将加大，容易造成市场混乱。没有了托市价稳定市场，粮价波动幅度将更大。同一地区粮食企业很容易达成“某种默契”，维持较低收购价，同时提高出库价。

四是宏观调控能力可能会降低。目前国内水稻、小麦市场保持基本稳定，主要是国有企业掌控了大部分粮源。如没有托市政策支持，没有托市粮作为“蓄水池”、没有托市价作为“支撑线”和“基准线”，一旦市场发生大幅波动，平抑粮价的物质基础只剩下各级储备粮，国家对粮食市场的宏观调控能力将减弱。

4 如何做好试点以减少政策风险

按照今年一号文件要求，我国先在大豆和棉花相对集中的主产区进行试点探索，然后逐步推广。

我们可以借鉴美国经验，并结合我国农村实际，从逻辑上说有些环节需要明确责任主体和工作流程。可考虑由国家公布合理的目标价格水平和补贴预算规模，再由农户或新型农业经营主体，特别是农民专业合作社进行申报相关信息。在取得享受目标价格和差额补贴的资格后，由基层政府进行核实并向社会公布接受监督。同时相关主管部门应及时监测实施目标价格政策的农产品市场运行情况，并获得当年该产品当地平均市场价格水平，再由财政部门公平地分配给相关农民，并直接打入到农民银行账户。

我们认为，在目标价格政策启动阶段，需要重点做好以下工作：一要加大政策宣传力度，提高对目标价格政策的认识，不断地消除分歧;二要加强基层干部培训，克服基层干部畏难情绪，提高基层管理水平，为基层开展工作配备必要的工具设备;三要加强农村反腐倡廉工作，做好农户生产销售相关信息工作，鼓励农民相互监督，防范信息失真风险，对于恶意弄虚作假的要严惩;四要逐步建立农户信息体系和农产品市场监测体系。

我们希望能够通过大豆和棉花的试点，对目标价格制度推行面临的问题和困难，摸索出解决方案和经验，以便未来在更多品种中推广。可以看出，目标价格政策能否成功，关键在于具体操作。试点地区可从简化操作程序入手，探索便于社会监督的方法，确保政策受益者最终得实惠。

参考文献：

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[3]周宇.现有粮食托市收购政策生变 中储粮一家独大局面或打破[N].证券时报，2010-07-29.