国外公共服务市场化改革研究

黄恒学+孔雪琳

摘 要：为解决公共服务领域普遍存在的效率低下、社会不公等问题，国外目前主要采取了赋予消费者选择权、引入公共部门与私人部门的竞争、鼓励公共部门采用私人部门的管理精神、引入公私部门伙伴关系以及采用绩效合同制等改革措施。选择和竞争提高了效率，但仍未有效地解决弱势群体被忽视的问题。私人部门参与并不是解决公共服务领域问题的万能钥匙，必须针对国家的情况和社会环境采取适当的合作模式才能达到预期效果。私人机构在某些国家的公共服务领域中比公共机构具有较大的优势，而在另外一些国家的某些领域中优势并不明显。绩效管理改革有效地提高了公共部门的管理水平和服务提供效率，在发达国家和发展中国家中均取得了较好的效果。

关键词：公共服务;市场提供;公共政策;公共治理

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2015）01-0097-07

目前，中国正在进行全面深化改革的伟大实践，从广度和深度上推进市场化改革是全面深化改革的核心问题。推进市场化改革、不断完善市场经济体制，必须要建立与之相适应的现代企业制度、现代事业制度和现代政府制度。在全面深化改革的进程中，中国的事业管理体制改革相对滞后。为深刻认识当前中国事业管理体制改革所面临的问题，找到今后事业管理体制改革的正确方向、途径及对策，研究国外公共服务市场化改革，概括各国改革的背景与目标、主要措施以及取得的成效和基本经验教训显得尤为必要。

一、国外公共服务市场化改革的背景及其理论依据

从最发达国家到最不发达国家，几乎世界各国都在进行公共服务的市场化改革。然而，国家的发展程度不同，其公共服务改革的原因和动力也各异。

（一）公共服务市场化改革的源起

西方发达国家通常是根据社会经济发展以及现实财政状况决定公共服务改革的方向和路线，同时，理论的研究也往往与改革的实践相互影响、相互推动。比尔·乔丹（Bill Jordan）以发达国家的文化转向个人的独立性、流动性和自我实现为背景进行研究，认为这种文化转移已经被英语国家采用为新的公民和治理理念。相应地，政府应对公共服务进行调整，为公民实现进取意识和自我提高提供机会，允许人们在服务提供者之中进行选择。主流社会中个人开始认为，比起请求国家的帮助，个人的财产权和收入支配权是防止被利用和被压迫的更好的屏障;比起向政府纳税，他们更愿意支付银行贷款利息;比起采用公共服务，他们更愿意选择私人组织提供的服务^[1]。

发展中国家的公共服务市场化改革主要源于以下几种情况：一是受到西方发达国家公共服务市场化改革的示范作用影响而进行的主动性改革;二是为配合经济体制市场化改革的进程而进行的适应性改革;三是由于外国援助机构附带条件的驱使而进行的被动性改革。

（二）公共选择理论的兴起对于公共服务市场化改革的推动

即使是在自由市场的支持者统治西方社会的学术界和政府部门时，一些学者也注意到，有些产品或服务无法通过市场（私人）提供而获得有效供给。霍布斯、大卫·休谟、亚当·斯密、约翰·斯图亚特·穆勒等人的研究，都涉及公共产品提供过程中市场失灵的问题。在对自由市场的崇拜遭受市场失灵以及经济周期问题的打击后，人们开始转向期望政府对市场缺陷进行弥补。然而，公共服务的政府提供带来了效率低下、供给不足和财政困难。在此背景下，政府干预的合理性受到质疑，公共选择理论开始兴起，自由市场重获支持。在公共选择理论的影响下，西方国家采取了一系列根据利己主义者和理性主义者假设所制定的政策。削减国家的规模和职能、进行私有化、重组政府是改革的关键目标。

（三）公共服务市场化改革的现实压力和新公共管理运动

西方国家20世纪70年代末80年代初所进行的新公共管理改革运动，并不单纯是理论发展推动的，西方福利国家的财政压力是新公共管理运动的现实压力。福利社会制度强调“从摇篮到坟墓”社会公共服务的政府提供，引起了政府超载、财政压力、政府破产等一系列重大问题，使新公共管理运动如火如荼地在福利国家中开展起来，并迅速席卷整个西方世界。

二、公共服务市场化改革的主要实践措施

公共服务市场化改革的核心是引入选择和竞争、探索公共服务市场化供给的新途径，以提高公共服务的效率和透明度。为此，各国主要采取了赋予消费者选择权、引入公共部门与私人部门的竞争、鼓励公共部门采用私人部门的管理精神、引入公私部门伙伴关系和采用绩效合同制等多项实践措施。

（一）赋予消费者选择权

这种改革的中心原则是：给社会服务的消费者以更多的选择，使其至少在当前的社会服务提供者失败时，可以选择另一个社会服务的提供者。改革的措施是进行一系列的制度安排，这些制度安排旨在给消费者提供机会，使其就某项社会服务在一个选项菜单中能够做出表达偏好的决定。这种改革可以被认为是实施广义的服务券计划（Voucher Scheme），主要在教育、医疗卫生、婴幼儿看护、社区护理和住宅等社会服务领域进行。

以英国为例，迈克尔·马克莱和约翰·威尔森（Michael Macaulay & John Wilson）的研究认为，自1997年英国工党政府执政以来，英国遵循的政策方案在某种意义上代表了它所继承的新右翼方案（New Right Agenda）的延续，反映出公共选择的新自由主义理论占据了支配优势地位，以及公共管理的传统方式遭到摒弃。过去的30年中，新右翼方案的政策目标都是发挥公共服务提供中市场力量的作用，其关键特征就是私有化和培育竞争，中心是强调公共服务中选择的重要性^[2]。

（二）引入公共部门与私人部门的竞争

在公共服务领域，除传统的公共部门提供服务外，还允许私人投资，使私人部门与公共部门相互竞争，共同提供公共服务。这种私人部门与公共部门的竞争主要在医疗卫生、移动通讯和教育等领域。如在瑞典哥德堡（Gothenburg）地区的老年人家庭看护服务的提供者中，既有公共机构，也有私人机构。在印度卡纳塔卡州（Karnataka）移动通讯服务的提供者中，既有公共移动通讯运营商，也有私人移动通讯运营商。而在教育领域，世界上已有多个国家采用了教育券制度，给予私立学校和公立学校平等的竞争地位。endprint

（三）鼓励公共部门采用私人部门的管理精神

公共服务的现代化伴随着公共部门管理实践的深度改革，其目标是赋予公共部门管理更大的弹性以提高效率，满足国内乃至国际环境对公共管理所提出的新要求。在此过程中，公共部门采取了许多私人部门的管理理念和管理精神，如更加注重人力资源的培养和激励，对员工的才智进行更有效的使用，更好地调动他们的创造、观察、沟通潜力，并且不断地对员工的贡献进行非货币化的认可和鼓励等。这不仅提高了公共部门员工在工作中的满足感，并且促进了各个员工之间的协调配合以及员工对部门的归属感。

（四）引入公私部门伙伴关系（PPP）和私人部门参与（PSP）

在福利国家的现实财政压力以及新公共管理理念的影响下，西方国家纷纷在公共服务中引入了公私部门伙伴关系和私人部门参与。公私部门伙伴关系和私人部门参与重新定义了政府的职责，使其从公共服务的提供者（Provider）转为授权者（Enabler）。近年来，在许多第三世界国家，由于经济发展缓慢，因而难以对公共服务提供足够的资金支持，全球金融危机更是对公共服务的提供提出了严峻的挑战。这迫使这些国家进行改革，通过公私部门的伙伴关系或私人部门参与来解决因财政困难而使公共服务的提供面临的资金短缺难题。在许多情况下，第三世界国家中的公私部门伙伴关系和私人部门参与都是由国际金融机构推动执行的（International Financial Institutions）。

（五）采用绩效合同制（Performance Contracting）

20世纪60年代以来，美国、法国等许多西方发达国家进行了以签订绩效合同为主要内容的公共部门绩效管理改革。近十五年来，韩国、巴基斯坦、马来西亚、印度等多个发展中国家也进行了公共部门的绩效管理改革。在公共服务领域进行绩效合同改革，对政府部门的能力提出了较高的要求。作为一种监管控制工具，绩效合同可明确责任目标、支持创新管理，同时真正赋予公共部门的管理者以管理权和运营权。但改革也往往面临着公共服务产出难以量化、绩效评估的主客体难以确定等困难。

三、国外公共服务市场化改革的基本经验教训

国外公共服务市场化改革的主要目标是提高效率和透明度。尽管几十年来公共服务领域的改革取得了显著成效，但近年来，伴随着改革实践过程的不断深化，改革进程中也产生了一系列的问题，引起了社会各方关注，学术界和政府部门也在不断地进行总结和反思。

（一）引入竞争和选择的改革效果是双重的甚至是有争议的

在公共服务领域引入竞争和选择几十年的过程中，选择和竞争的效果不断显现，但并非所有引入竞争和选择的改革都取得了正面的、预期的效果。如有人认为教育券制度造成了学校社会分化和部分学校的教育质量持续下降等问题，甚至认为教育券制度是教育体系中所有问题的根源。然而，深入的研究表明，在公共服务中引入竞争和选择的制度是优越的制度，但是，这种制度需要对某些方面进行特别关注并不断完善。如椘马塞洛和帕瑞德斯（Rómulo A. Chumacero & Ricardo D.Paredes）的研究认为，教育券制度和智利教育体制中存在的问题二者之间并不存在因果关系。依赖于真实决定（显示偏好）的证据表明，家长在选择学校时确实考虑到教学水平并因此而进行选择，这是构建良性循环的教育券制度的基石。然而，这种作用的重要性及其对于弱势人群的影响也使其备受争议^[3]。

布朗-莫辛格（Braun-Munzinger）对14个国家的21种教育券制度进行了对比研究，认为有利于教育券制度发挥其提高教育质量作用的因素主要有：包含尽可能多的学校;公开对于学校的外部评价;给予贫穷学生更高的教育券价值;对于参与学校的严格规定等。由于限制竞争而阻碍教育券制度发挥其提高教育质量作用的因素主要有：新学校的高进入门槛;对于公立学校和私立学校实行不同的资助标准;私立学校的低参与率;在某些区域没有私立学校等^[4]。

帕瑞（Perri）对过去10至15年中，英国的中学选择、育婴券计划、高等教育选择计划、全科医生选择计划、医院会诊医师选择计划、治疗方案选择计划、直接支付计划、社区护理计划以及社会出租住宅的分配供给计划九大公共服务领域中个人消费者选择的情况进行比较研究。他认为在进行政策设计时支持更多的个人选择不仅面临着技术性挑战，同样也面临着价值观的冲突。并非所有的目标都能实现，各个目标之间彼此相互冲突。有些目标较易达成，而有些目标对于财政投入的要求较高，因而难以实现^[5]。

（二）私人部门参与的改革无论对于公共部门还是私人部门都是一种巨大的挑战

对于公共部门而言，进行公私部门伙伴关系和私人部门参与改革的根本目的是引入私人资本共同承担公共服务所需的资金负担，同时借助私人机构的管理提高公共服务的提供效率。而对于私人部门而言，参与公共服务提供的根本目的是获得投资收益。公私部门伙伴关系和私人部门参与最初被人们寄予厚望，然而这种乐观的态度在十年左右的时间里迅速消减。这种改革的结果是混合的，在很多方面并没有达到以更低的成本获得更好的服务的效果，并且这种改革对于管理能力有着很高的要求。朱蒂莫西·艾拉和穆克塔·巴哈尔（Judithmary Ogochukwu Iloh & Muktar Bahir）认为，进行公私部门的伙伴关系改革需要过程透明化，以使改革参与者建立信心愿意承担风险。同时，经济的发展虽然提供了使投资获得高收益的机会，但将这种机会变为现实仍然是一个挑战^[6]。阿尔本·巴克拉玛加（Arben Bakllamaja）对阿尔巴尼亚的公共服务中私人部门参与的研究指出，至少在水和卫生（Water and Sanitation）公共服务方面，人们已经对私人部门参与产生了深刻的怀疑心理。私人部门参与并不是解决公共服务领域问题的万能钥匙，只有针对国家的情况和社会环境采用适当的合作模式，公私部门各自承担起自身的责任并鼓励竞争的情况下，私人部门参与才能达到预期效果^[7]。然而由于公共部门面临财政困难的硬约束，公私部门伙伴关系和私人部门参与的改革仍然受到各国重视。endprint

（三）公私两种机构提供公共服务各有优势

埃瓦娜·萨比斯（Iwona Sobis）对瑞典哥德堡（Gothenburg）地区公私两种机构所提供的老年人家庭看护服务进行的比较研究认为，在老年人看护服务的提供中，公共部门和私人部门面临着同样的环境和相似的困难^[8]。对于公私两种机构提供公共服务的比较研究表明，私人机构在某些国家的某些领域中，比公共机构具有较大的优势。如库玛和乌玛（A.C. Kiran Kumar & H.R. Uma）对印度卡纳塔卡州（Karnataka）的移动通讯运营商进行了比较研究，结果表明私人移动通讯运营商更加受到移动通讯用户的青睐^[9]。艾尔凡和艾贾兹（Irfan & Ijaz）对巴基斯坦的公立医院和私立医院进行了比较研究，认为私立医院比公立医院提供的医疗服务质量更高^[10]。

而在另外一些国家的某些领域中，私人机构与公共机构相比虽然有优势，但优势并不明显。如坎齐特普·约萨普郎帕布和威廉姆·约翰逊（Khanchitpol Yousapronpaiboon & William C.Johnson）对泰国的公立医院和私立医院进行了比较研究，认为私立医院所提供的医疗服务在五个方面优于公立医院：响应速度;可靠性;同情心;有形资产和承诺完成情况。然而，在服务质量的某些方面，私立医院的效率要低于公立医院^[11]。萨毕塔·马哈帕特拉（Sabita Mahapatra）对印度的公立医院和私立医院进行比较研究后发现，尽管与公立医院相比私立医院有优势，但患者对于公立医院和私立医院所提供的医疗服务的评价差距并不大。公立医院和私立医院的环境都不干净舒适;医院也都缺乏适当的方向标识;医疗费用都很昂贵、可及性也不高;都不提供24小时的服务;在治疗过程中都未考虑到病人的隐私;治疗等待时间都较长;对待病人的态度不友好，也没有考虑到病人的特殊需求等^[12]。

（四）绩效合同制改革效果良好但也存在困难

私有化的国际经验表明，私有化是一个漫长的过程，而要想在短期内提高公共服务的质量和效率，减少公共财政的浪费和损失，必须采取能够立即产生成效的措施。作为一种监管控制工具，绩效合同可以明确责任目标、支持创新管理，同时赋予公共部门的管理者以管理权和运营权。严格的绩效合同可以揭示公共服务的真实成本和收益，为私有化打下基础。绩效管理改革有效地提高了公共部门的管理水平和服务提供效率，在发达国家和发展中国家中都取得了较好的效果。其不仅提高了服务供给，还提高了公共资源的使用效率，并将面向绩效的机构文化引入公共部门。但是，评估过程的控制以及评估结果的使用等问题也困扰着公共服务领域的绩效合同制改革。

（五）对于公共服务市场化改革的反思

由于分权化（Decentralization）改革实践中产生了各种问题，近年来，许多学者开始质疑先前的分权化理论和研究。与此同时，许多国家也对分权化改革的后果感到不满，开始致力于纠正分权化改革所造成的一些问题，并重新走上再集权化（Recentralization）的道路。越南是这些国家中的一个代表。埃德蒙德·马勒斯基、库昂·那古耶和安·特兰（Edmund J. Malesky，Cuong Viet Nguyen & Anh Tran）的研究认为，越南的再集权化改革显著提高了中央政府所关注的公共服务的水平，如道路、医疗卫生和通讯。然而，地方民众所关注的公共服务并没有从再集权化的改革中收益，这些领域主要是教育、农业、小企业帮扶等^[13]。

四、对于公共服务市场化改革的思考

（一）选择和竞争是促使公共服务绩效提高的最重要手段

麦克阿特尔（McAteer）认为，公共服务中的选择本身通常被认为是善的^[14]。然而对于选择，声音并非只有一种，有的消费者认为选择增加了公共服务市场体系中的不确定性和不公平性，给消费者增添了焦虑。然而，如果拒绝选择和竞争，那只会使所有人的状况都更糟糕。选择能改善所有人的状况，虽然可能有些人的改善要更明显一些。埃瓦娜·萨比斯（Iwona Sobis）对瑞典哥德堡（Gothenburg）地区公私两种机构所提供的老年人家庭看护服务进行的比较研究显示，老年人因可以在公私两种机构的服务中进行选择而获益。如果政府官员或其他权力部门限制人们对自己所需服务的选择权，就必将导致不满^[15]。布朗和金（Brown & King）在研究英国的住房政策时认为，布莱尔政府几乎没有做出任何努力来研究选择究竟导致了什么^[16]。因此，要给民众选择，同时，也要真正理解选择会导致什么。必须认识到，选择有可能导致并非令人期望的后果。但如果这种后果发生了，这并不是选择的错误，而是我们对于选择所进行的设计上的错误。在设计适宜的法律和制度下，每个人都能拥有选择的权力，选择的后果是每个人的福利都有所提升，且在福利提升的过程中，个体之间所获得的社会服务质量的差距能有所缩小，同时也使效率达到最高。

（二）要用恰当的激励促进持续的竞争

公共服务的市场化改革需要什么样的竞争？是市场竞争还是政治竞争？在社会服务的提供和需求关系中，市场竞争会提高效率、创造价值，进而提升全民的福利。政治竞争却不产生任何价值，而只会浪费资源。因此，公共服务的提供中需要的是市场竞争而非政治竞争。

对于市场竞争的胜利者，应当有切实的利益激励。如同在私人产品领域中一样，在社会公共服务领域，个体参与者对私人利益的追求不应当被谴责为“恶”，事实上，正是由于个体参与者对私利的追求，他才可能与他人一起合力促成社会服务的提供，而这种提供对所有人都是有利的。endprint

竞争本身并不是目的，真正的目的必须是不断的竞争。对于公共服务的提供者，竞争的后果应当是不断的竞争，而不是一方对另一方的垄断性的胜利。而对于公共服务的消费者来说，竞争的后果应当是所有人的福利都获得不断的提升，并且人与人之间所享有的公共服务在质和量两方面的差距不断缩小。

（三）两极分化必须成为一个过程而不是一种状态

在公共服务的市场化改革过程中，引进的竞争和选择在一定程度造成了两极分化现象的产生。这也成为人们对于竞争和选择进行诟病的原因之一。然而，两极分化并不是选择和竞争的副作用或未预期效果，恰恰相反，两极分化正是选择和竞争的目的。不能产生两极分化的竞争就不是真正的竞争。两极分化之所以成为问题，是因为分化后的状态长期存在，或者说，失败的提供者败而不退。因此，两极分化并不是问题，问题在于出现两极分化后的市场进入和退出机制。只要这个问题得到及时有效的解决，那么两极分化恰恰说明了竞争的效率。但与此同时，两极分化必须仅仅是一个过程，而不能成为一种状态。

（四）弱势群体的公共服务需求被忽视并非是市场化改革造成的结果

迈克尔·马克莱和约翰·威尔森（Michael Macaulay & John Wilson）对公共服务提供中选择的概念和价值进行了研究，认为由于在公共服务领域，无论公共服务是由公共部门提供还是由私人部门提供，“退出”都不容易做到，服务的质量和种类也许仅仅反映了有较强表达能力和信心的中产阶级的需求，而不是社会底层或边缘的人群的需求^[2]。

然而，弱势群体的公共服务需求被忽视，并不是由于在公共服务领域引入竞争和选择的结果，而是一个由来已久的问题，也是政府提供公共服务所受到的最大诟病之一。如马克·哈里索（Mark Harriso）的研究认为，只有在教育服务的供给者直接对消费者负责的市场体系中，才能够最大限度地鼓励好的教学、培养创新、满足出身穷苦的孩子的需求，进行局部改革提高公立学校面临的竞争也能达到部分效果，但是最大的益处一定是来自整个市场体系的，在其中消费者可以自由选择、供给者可以自由进入^[17]。公共供给所导致的最大问题在于公立学校的控制（政治家和官僚），没有足够的激励或必要的信息去做出有效决策。其结果是，政府为消费者提供价值低于其成本的服务，而且无法提供更高价值的服务。这导致某些人群的需求，如穷人的需求被轻易地忽视。

但是近年的实践至少表明，弱势群体的公共服务需求满足状况并没有因为竞争和选择的引入而有显著的改善，这是值得深思的，也是在今后中国的改革进程中需要引起特别注意的地方。

五、结 论

公共服务市场化改革的核心是引入选择和竞争，探索公共服务市场化供给的新途径以提高公共服务的效率和透明度。为此，各国主要采取了以下实践措施：赋予消费者选择权;引入公共部门与私人部门的竞争;鼓励公共部门采用私人部门的管理精神;引入公私部门伙伴关系以及采用绩效合同制等。经过几十年的不断尝试，公共服务的市场化改革取得了举世瞩目的效果。但在改革的实践中也暴露出一些问题：虽然选择和竞争提高了效率，但仍未有效地解决弱势群体被忽视的问题;私人部门参与并不是解决公共服务领域问题的万能钥匙，必须针对国家的情况和社会环境采取适当的合作模式，公私部门各自承担起自身的责任并鼓励竞争的情况下，私人部门参与才能达到预期效果;私人机构在某些国家的某些领域中比公共机构具有较大的优势，而在另外一些国家的某些领域中，私人机构与公共机构相比优势并不明显;绩效管理改革有效地提高了公共部门的管理水平和服务提供效率，在发达国家和发展中国家中都取得了较好的效果。

在现代社会中，没有任何力量能够阻挡公共服务中给予消费者更多的选择这个原则和趋势。但也应认识到，必须对法律和制度进行认真设计，以避免产生并非令人期望的后果。公共服务提供需要的是市场竞争而非政治竞争。竞争中产生的两极分化必须通过市场进入和退出机制来解决。

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[责任编辑：杨 健]endprint