从效率优先到公平发展：教育公共治理的运行机制

孟繁华

改革开放以来，伴随着社会主义市场经济的逐步建立，效率原则和由此派生的竞争思维一直主导着社会组织的变革，也成为教育生活中的重要内容和手段。在当前信息化、全球化、民主化背景下，以往的教育管理方式越来越不适应新形势的要求，以公平发展为价值取向的教育发展范式悄然来临。

公平：教育发展的价值追求

社会公平既是一种价值理念，又是一种行为规范，其基本要求是社会的政治利益、经济利益和其他利益在全体社会成员之间合理而平等的分配。而教育公平具有起点公平的意义，是社会公平的重要基础。缺失了教育公平，社会公平也就无从谈起了。

现代社会对人的观念经历了三个阶段，一是以人为成本阶段。这一时期本质上是把自己与他人都看作经济动物，以博取最多的财富;二是以人为资源阶段，重在对人的开发和培养培训，以期获得更大的效益;第三阶段则是以人为本阶段，强调对人的尊重、关心和发展。公平的社会就是一个“以人为本”的社会，是一个“所有人”平等享有基本人权和人格尊严的社会。早在1983年，法国著名学者佩鲁就在《新发展观》一书中指出，发展应该是“整体的”、“综合的”、“内生的”，应以人的价值、人的需要和人的潜力的发挥为中心，促进生活质量的提高和共同体每位成员的全面发展。以佩鲁为代表的这一新发展观影响深远，特别是进入新世纪以来，世界教育发展观逐渐发生了质的转变。2000年联合国儿童基金会提出的五维度“全民教育发展指数”监测，美国2001年的《不让一个孩子掉队》法案，2005年联合国教科文组织建立的面向所有人和各级各类教育的教育质量框架等，均体现了致力于教育公平的努力。

从现实出发，我们不妨把教育分解成三个子概念：正教育、零教育和负教育。实现了教育功能的工作可谓正教育，没有实际效果的工作称为零教育，而与教育功能背道而驰的工作则为负教育。在此概念框架下，教育工作是否契合教育本质成为检验教育效果的标准。教育作为人的存在方式，是人的生活方式和生活态度，是人重要的实践活动形式。运用工程建设中项目管理方法管理教育，忽视了教育的系统性、渐进性和长效性，肯定不是正教育;以“交易”和“投入产出”作为分析框架，用管理企业的办法管理教育，对中小学学生“优胜劣汰”，也不是正教育;用过度竞争性的“奖惩”思维和手段，把中小学生人为分成三六九等，甚至羞辱所谓差生，摧毁儿童的精神世界，更不是正教育。“使每一个孩子有公平的发展机会”就是要摒弃那些以教育之名、行负教育之实的行为，面向全体学生，使每个学生都在其原有基础上得到发展，都在其天赋允许的范围内充分发展。

旧的教育发展范式已经走到了尽头，要做到“使每一个孩子有公平的发展机会”，必须深化教育综合改革，必须构建基于教育公平的支持系统，必须加快推进教育治理体系和治理能力现代化，必须建构基于公平的教育发展范式。

教育公共治理：竞争机制还是合作机制

建构基于公平的教育发展范式，要求在教育公共治理体系问题上回答动力机制是什么。近几年来，教育公共治理的研究大都是以公平与效率、集权与分权为维度展开的。其实，研究教育公共治理还有一个重要维度，就是竞争与合作。以此为线索进行研究，与建设社会主义和谐社会的宏观背景相一致，也与教育实践的诸多矛盾相契合。

如果说从建国到“文革”结束，“斗争”成为主导人们行为的核心价值的话，那么改革开放后，随着社会主义市场经济的逐步建立，竞争价值和竞争思维则一直主导着社会组织的变革，竞争已日益成为人们社会生活中的重要内容和手段。在教育领域，引入“竞争机制”，也成为日常话语和制定教育政策的选择方案。当然，竞争在特定的历史时期发挥了重要作用，冲击、消解以往的计划经济体制和平均主义，激发了教育活力，提高了教育效率。但在当前形势下，其弊端越来越突出，甚至由于过度竞争造成了诸多问题。

过度强化竞争机制最大的弊端是使教育偏离了教育目的。首先，在义务教育阶段一度过度重视办名校，而不是面向全体，导致义务教育发展不均衡。义务教育不均衡问题从表面看是师资、经费的供给差别造成的，其实从本质上看主要是过度强化竞争机制的结果。其次，过度强化个体差异，而不是面向全体学生。习惯于采用鼓励竞争的办法，频繁举办评比活动，过度区分学生差异。这与面向全体学生的理念相背离，也难以实现促进学生健康成长的目的。事实证明，过度的竞争机制无法实现“帕累托优势”，无法达到整体优化。

从教育自身来看，过度竞争是教育公共管理异化的反映。过度竞争不仅是外部因素的反映，也是教育系统内部存在问题的产物。过度竞争的弊病不但源于教育本身的某些特性，也还掺杂了某些人为的因素。这使教育差别超出了既有的界限，给学生、教师和学校都造成了潜在的压力，从而大大加强了教育竞争的激烈程度。从本质上讲，“教育是人的生存系统从微观的联合到宏观的进化所不可或缺的一种重要的共生机制”，教育是社会发展的原动力。而在实践中，教育时常成为人们竞争的手段和工具，学校在应付各种各样的竞争中，在一定程度上忘记了教育的本质。

无论是远古还是现代，人类的活动中总是要面临资源稀缺的问题，而人类解决生存资源稀缺问题只能依靠合作，而不能依靠竞争。人类演进的历史表明，社会组织的形成与建立，其实质就是借助联合的力量，以合作的形式创造生存与发展的最大空间。正如尼尔·瑞克曼所指出的，真正的变革，指的是组织之间应以团结合作、合力创造价值的方法来产生变化。

合作是人们为实现共同目的或各自利益而进行的相互协调的活动，也是为共享利益或各得其利而在行动上相互配合的互动过程。由于系统是诸多元素相互联系、相互作用而形成的相对独立于环境的整体，合作使教育获得一种共生机制和持续发展机制。合作的目的是“双赢”，就是将存在于传统竞争关系中的非赢即输、针锋相对的关系改变为更具合作性、共同为谋求更大的利益而努力的关系。合作采取的思维方式，是对排他性竞争意识的一种超越，是在互相补充的基础上，通过契约或隐合同对资源进行配置的过程。从当前教育现状看，一切基于过度竞争的教育公共治理方案，都应该重新梳理。我们应该以合作理念为主线，构建基于合作的教育公共治理运行机制。

基于合作的教育公共治理框架

从基于竞争的公共行政到基于合作的教育公共治理，反映了政府、社会和学校三者间的关系将会发生一系列变化。这种关系的复杂性，使怎样开展教育公共治理也众说纷纭。从现实看，教育治理应首先从以下几个方面入手：

1.构建合作分工的教育治理结构

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”。管办评分离就是要形成“政府管教育、学校办教育、社会评教育”的治理结构。这意味着，应重组政府、社会和学校的权力关系。政府必须转变职能，由微观管理走向宏观管理，由直接管理走向间接管理，由办教育向管教育转变;把办学权交给学校，使之成为一个独立的法人实体，强化它们的绩效责任和自我负责的态度;在评价上，社会要承担起重要责任，加强中立性、专业性和非营利性的专业性教育评估培育，保证社会评估的相对独立性。当然，管办评分离应该是主体的合作、分工，不能割裂开来。

2.构建政府、社会和学校之间的合作伙伴关系

在教育公共治理模式下，政府、社会和学校的关系是一个“生命”系统，其目的在于创造共同价值，更好地促进教育发展。之所以构建这种关系，是为了避免政府失灵、市场失灵和学校失灵。首先，政府失灵往往表现为对教育的无效干预和过度干预上。其次，市场失灵是指由于市场机制本身的缺陷而不能实现教育的有效配置。市场机制具有“惟利”和“垄断”的特征，其手段是竞争，往往会偏离公平的教育理念。最后，学校失灵表现为学校的盲目自信上。由于学校制度或组织的缺陷，有时学校也不能靠自身实现有效的教育资源配置。学校承担怎样的社会责任，培养人才的素质目标，以及规格，均需要政府和社会的参与。显然，政府、社会和学校都不能一相情愿，必须建立良好的合作伙伴关系，共同进行教育治理。

3.构建学校治理的协商机制

现代学校治理已经远离了传统的科层体制，取而代之以契约和协商。教育服务的专业特性、控制方式匹配性和服务目标三个方面决定了科层制不适应教育发展的需要。首先，教育作为专业性活动，必须给予教师相当的专业自主权，而这种专业自主权正是科层制所不能提供的;其次，教育活动及其结果有许多方面是很难量化检测的，测量机制上存在着不确定性，而科层制管理采取的是从上至下的控制方式，使教育管理者难以与管理目标契合，导致科层制失效;最后，学校的办学目标是培养学生，提升学生素质，而科层制管理强调是严格的程序，对来自服务对象的各种诉求缺乏应有回应的能力。为此，在当前形势下，建立协商机制，使政府和学校的管理方向与教育过程和目标相契合，成为解决教育问题的关键。