论环境规划与环境管理的关系

2015-02-02王茜

绿色科技 2015年12期

王茜

（四川大学建筑与环境学院，四川成都610065）

1 引言

环境规划和环境管理都是近现代新兴的综合性学科，近些年对两者关系的讨论有一些，但无论关于环境管理或是环境规划都没有一致的看法。虽然没有一致的看法，但环境规划和环境管理的实践都证明了他们都是环境保护工作行之有效的主要途径，并且环境管理与环境规划紧密相连，难以分割。本文将从环境规划与环境管理的开始和发展，讨论二者关系。

2 环境规划的含义及发展过程

2.1 环境规划的含义

按《中国大百科全书.环境卷》中给出的定义，环境规划是人类为使环境与经济社会协调发展而对自身活动的环境所做的在时间、空间上的合理安排。

从发展的角度来说，环境资源是稀缺的，是经济发展的基础。环境规划可以理解为调整人类行为的决策安排（行政、法律、经济、财政等），其目的是保护包括生产功能、承载功能、调节功能、信息功能在内的环境功能，以满足人类可持续发展的需要。

2.2 《人类环境宣言》中的环境规划

1972年，联合国人类环境会议上世界各国共同探讨了保护全球环境战略，一致认识到各国社会经济发展规划中缺乏环境规划是导致环境问题产生的重要原因。在《人类环境宣言》中明确指出“合理的计划是协调发展的需要和保护与改善环境的需要相一致的”，“人的定居和城市化工作需加以规划”，“必须委托适当的国家机关对国家的环境资源进行规划、管理或监督，以期提高环境质量”［1］。以上几条都是《人类环境宣言》的内容，并且根据会议所提出的环境规划原则，各国开始编制环境规划。

2.3 我国的环境规划纳入国民经济和社会发展计划的过程

1975年5月，我国国务院环境保护领导小组在《关于制定环境保护十年规划和“五五”（1976～1980）计划》的文件中，首次在国家层面要求各地区、各部门把环境规划作为其中的一个组成部分纳入国民经济和社会发展计划。

1979年9月颁布了《中华人民共和国环境保护法（试行）》。该法第五条规定：“国务院和所属各部门、地方各级人民政府必须切实做好环境保护工作，在制定国民经济计划的时候必须对环境的保护和改善统筹安排，病人中组织实施，对已经造成的环境污染和其他公害，必须做出规划，有计划有步骤的加以解决”。

我国最新出台的环境保护法第十三条规定：“县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。”“环境保护规划的内容应当包括生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施等，并与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接。”在对环境规划问题的不断深入认识将环境规划的责任明确到县级以上人民政府，并且明确了环境保护规划的内容。

2.4 环境规划与城市规划、生态规划

我国学者马晓明认为早期的环境规划萌芽起源于城市规划、生态规划［2］。在城市规划与生态规划的基础上与环境问题碰撞出环境规划的概念。城市规划最开始是试图从社会改革的角度出发解决城市矛盾和危机。

环境规划的目的在于发展经济的同时保护环境，使经济和社会协调发展。环境规划实质上是一种为克服人类经济社会活动和环境保护活动的盲目和主观随意性所采取的科学决策活动，它是国民经济和社会发展的有机组成部分，是环境管理的首要职能，是环境决策在时间、空间上的具体安排，是规划管理者对一定时期内环境保护目标和措施做出的具体规定，是一种带有指令性的环境保护方案。

3 环境管理含义及发展过程

3.1 环境管理

环境管理，从字面意思看指的是“对环境的管理”。我认为可以分为宏观的环境管理和狭义的环境管理。宏观的环境管理是管理人类的相互作用及其对环境的影响，管理的主题是人类，管理的客体是各自人类活动。狭义的环境管理指的是对水、气、固等具体环境要素的管理。

3.2 最早的环境管理

环境管理是人类在与环境斗争的实践中产生的。在20世纪50年代以前，环境问题基本上被看作一个由工农业发展而带来的污染问题，解决的办法主要采取工程技术措施减少污染，谈不上环境管理。进入50年代后，污染逐渐由局部扩展到更大范围，迫使一些工业发达国家对工农业生产产生的有害废物进行单项治理。

到了20世纪60年代中期，这些国家被迫研究采用综合治理措施，花费了大量资金。如在发展消烟除尘和污水处理装置的同时，还广泛开展了工农业废弃物的综合利用，推行闭路循环工艺，建立生态村，改用较清洁的能源，调整不合理的生产布局和结构等。由于采用了这些限制手段和治理措施，从而使污染得到一定程度的控制。当时把治理污染问题看作是一种单纯的技术问题，在以污染治理为中心的管理思想支配下，走着“先污染，后治理”的发展道路，但是这种先污染后治理的做法付出的代价很高。

而在20世纪60年代末和70年代初，许多国家先后成立了全国性的环境保护机构，颁布了环境保护法规，制定了许多防治污染的规划、条例，实行防治结合的环保方针。这种方针是从规划入手，从合理利用自然资源、减少能源和资源的浪费抓起，对环境污染，除采用工程技术措施治理以外，还利用法律、行政、经济手段等控制污染。尽管这时实际上已在进行环境管理工作，但并无明确的环境管理概念，环保机构的工作范围主要是控制污染，对保护自然环境、维护生态平衡也有所重视，但对人类生态大环境还缺乏足够认识。

进入20世纪70年代以后，越来越多的国家和个人认识到环境问题不仅仅是环境污染和生态破坏的问题。为此1972年联合国召开了人类环境会议，这次会议成为人类环境管理工作的历史转折点，对人类认识环境问题来说是一个历程碑。1974年在墨西哥由联合国环境规划署和联合国贸易与发展会议联合召开了资源利用、环境与发展战略方针的专题讨论会。这两次会议总结除人类既要坚持可持续发展，满足人类的一切需要，但又不能超出生物圈的容许极限，这就使人类社会经济的发展与环境保护构成了对立统一的关系。为协调它们之间的关系，就要研究人类活动与环境相互影响的机理，就应对整个人类环境系统实现科学管理。这种环境系统管理的概念后来越来越多的人所接受。大家认识到，要解决好环境问题，首先要研究人类社会经济活动与环境相互影响的原理和规律，并把这些原理运用到整个经济开发过程中，要在生产过程中解决环境污染问题，始终重视对环境的影响，不仅考虑经济效果，也要考虑环境效果，把二者协调统一起来。

3.3 我国环境管理的过程

在我国，环境管理的思想也是在环境保护实践中发展起来的。在20世纪70～80年代，人们对环境管理的理解，停留在环境管理的微观层次上。长期以来，环境管理中的一个误区就是将污染源作为管理对象，并没有从人的管理入手，没有从国家经济、社会发展战略的高度来思考，使环境管理工作长期处于被动局面。

到了20世纪90年代，人们对环境管理有了新认识。首先，环境管理的核心是对人的管理。认识各种行为的实施主体，是产生各种环境问题的根源。因此环境管理应对损害环境质量的人的活动干预，环境问题才能得到有效解决。其次，环境管理是国家管理的重要组成部分。环境管理设计社会领域、经济领域和资源领域在内的所有领域。内容广泛而复杂，与其他的管理工作紧密联系、相互影响和制约，成为国家管理系统的重要组成部分。第三，环境管理是针对此生环境问题而言的管理活动，主要解决人类活动所造成的各种环境问题。

4 结论

4.1 目标相同

不难看出，环境规划的发展过程有许多被同样认为是作为环境管理的历程，比如许多国家先后成立了全国性的环境保护机构，颁布了环境保护法规，制定了许多防治污染的规划、条例，实行防治结合的环保方针，都被许多学者同时归纳为各自的发展过程。这点可以充分说明环境规划和环境管理的共同核心——环境目标。这也恰恰证明了两者之间相互关联，难以割舍的关系。