日本超大城市的规划管控与现代治理

◎姜雅

东京都是日本政治、经济、金融、文化的中心，是日本47个一级行政区中人口及城市规模最大的一个超大型城市,也是亚洲最大的城市，仅次于纽约、伦敦、巴黎的世界级国际大都市。东京都的占地面积2188平方公里，约为北京的七分之一。东京都聚集了近三分之一的日本人口， 2014年常驻人口近3700万人。2013年东京都的GDP 约7740亿美元（按2013年国际汇率折算），仅次于美国纽约，排在世界第二。

何为规划管控？严格来说应该归于现代治理的概念范畴之内。像东京都这样人口、资源、金融、产业如此密集的城市，在日本经济高速增长时期，也曾经历过环境污染、交通拥堵、雾霾等目前我国的超大城市正在经历的问题。但是经过近半个世纪的探索，其基本实现了超大城市现代治理的井然有序。总结起来，有以下六个方面的经验值得借鉴：

第一，在管理理念上，由“以物为本”逐渐转变成“以人为本”；从“优先发展经济”转变为“经济与环境兼顾”,再到现在的“优先保护环境、实现经济社会的可持续发展及人与自然的和谐共生”。

第二，管理理念的转变，直接体现在立法体系上，法律法规进一步细化，可操作性加强。日本为了建立循环型社会,对垃圾的分类回收有一套非常细化的法律体系，包括《推进循环型社会形成基本法》《废弃物处理法》《资源利用促进法》《汽车回收利用法》《容器包装回收法》等，而且这些法律的下位均有配套的法规、法令和实施细则，作为管理依据，实操性很强。相关法律体系的细化、完善和可操作，对资源的有效利用以及环境保护起到了重要作用。

比如，日本的《家用电器回收法》规定家电和汽车生产企业必须承担回收和利用本厂生产的废旧家电的义务，回收比例为：空调60%、电视机55%、冰箱50%、洗衣机50%,报废汽车95%。生产企业若达不到回收重复利用的比例，将受到相应惩罚。不光是生产者承担循环利用本厂产品的义务,消费者扔掉这些大件家电或汽车时也要付费。正是通过立法体系的完善、细化和可操作，东京都正在逐步实现“零排放”的“3R”循环型经济。

第三，顶层规划先行，各层规划衔接有序，使城市治理从“末端治理”变成了“源头管控，重在预防”。日本的国土规划工作开展较早，每10年根据时代背景的变化出台一期国土规划，目前已经是第六次。并且注重将国土规划、地区发展规划、城市规划与土地利用规划、环境管理规划、节省能源规划及财政规划等各层级规划横纵衔接。

日本根据地理位置、人口规模和产业结构，将日本全国划分为10个城市群落机能互补的广域地区，考虑每个城市在广域地区乃至整个亚洲中的功能定位和优势特点。东京都最繁华的区域，即以中心为起点向外延伸70公里处划圆,这个区域被称为“东京圈”。而东京圈外是东京都，东京都外又有“首都圈”。“首都圈”以东京都为中心，囊括了东京都周边的茨城、栃木、群马等8个县。这里“县”的级别相当于我国的“省级”。因此，首都圈是指在东京都影响力辐射范围内的、以东京都为核心的、独立协作又功能互补的8个地区的广域联合体，约有人口4240万人，区域内国民生产总值（GDP）近2万亿美元，其经济规模相当于英国和法国。

日本在宏观的国土规划和首都圈规划基础上，再进行各类具体规划。《东京都交通体系长期发展规划》使东京都成为一个地上地下多层空间、高效立体的广区域交通网络。在人口和交通流量不断增长的情况下，东京都又通过规划，把城市主体机能分散布局, 在新宿和临近的千叶县建设副都, 把部分政府机构和企业人员迁入副都, 以此缓解拥挤不堪的东京市内交通。而《东京都环境管理规划》则使东京都的垃圾产量增速得到控制，使环境污染由“末端治理”“头疼医头，脚疼医脚”的无序管理，变成了有规划、有控制、成体系的“源头治理”。

第四，利用金融、财政、税收手段进行政府的宏观调控,实现资源能源的集约节约配置和有序管理。日本的《公害对策基本法》《城市规划法》中都对环保税收、罚款标准等作了明确规定，这些规定使东京圈的停车费用极高。市民不敢乱扔垃圾，因为扔垃圾也是要交费的。

除了税收和罚款等财税手段之外，东京都政府也利用环境保护基金等补助金制度，鼓励企业购买污染防治设备、增加防污技术研发。尤其是在再生资源化设备生产补助方面、先导型能源利用设备引进补贴方面，还有推进循环型社会技术实用化方面都有政府的补助金鼓励。

第五，重视技术研发，用技术创新实现从“劳动力密集型”向“科技密集型”转变的产业结构升级，使东京都成为世界单位GDP 能耗最低、二氧化碳排放最低的清洁环保城市之一。为了从源头根本上改变东京都高生产、高消费、高排放的恶性循环，政府鼓励企业加大研发力度，将能源结构从高硫燃料向低硫和脱硫化转变，将最新的节能技术运用到社会的各个层面，推广普及可重复利用能源，从经济上、生活上将城市的一切运行模式都转换到“二氧化碳低排放”上来。

例如，废塑料类及建筑垃圾等产业废弃物首先在气化炉中被加热到550℃～630℃，不可燃的物质被排出气化炉后,磁选机和铝筛选机可分选回收其中有用的铁和铝。可燃物进入回旋熔融炉二次加热到1300℃左右，在此过程中产生的炉渣粉碎后可充当建筑材料。两次加热生成的大量高温气体进入锅炉，使注入锅炉的水变成水蒸气，推动汽轮机发电。做完功的蒸汽经复水器还原成水，实现了水的循环利用。而在发电过程中产生的废气经降温塔、过滤式集尘器、洗烟设备

第六，多元化的新型公共主体共同参与城市治理，实现了城市的“全民化管理”，使城市治理机制从“被动治理”变成了“主动治理”。东京都在实现城市现代化治理过程中,逐步认识到城市治理是一个系统工程，仅仅依靠政府的力量是远远不够的，还必须利用社会各阶层人民日益提高的综合素质，形成“产、学、研、官”多元化的管理主体,实现城市的“全民化管理”。为此，东京都市长亲自上电视节目、到社区宣传垃圾分类回收知识，带头唱垃圾分类歌。居民人手一册《家庭垃圾回收指南》，对十一类生活垃圾在不同收集日进行分类回收，以节约公共部门的劳动力资源。

仅以东京都涩谷区为例，星期日和星期三回收生活垃圾，星期四回收纸张，星期五回收各种不能燃烧的饮料瓶。住户必须在前天晚上或第二天早上8点前将各种垃圾分好类后用袋装好摆放到指定地点，报纸和杂志等必须捆好，各种纸质包装盒和纸箱必须拆开放平，并码整齐捆好，玻璃瓶和各种塑料瓶子还要清洗干净，将水倒干，放在透明的塑料袋中摆放在指定的地点。在垃圾丢放集中的地点，有简单明了的指导图，也有措词严厉的打击非法排放垃圾的告示。为了促进包装的回收利用，日本专门设立“容器包装物回收利用协会”，协助企业和市民进行商品包装的回收利用，并在整个社会提倡精简包装。正是这种“多元化管理主体”的全民参与，使东京都人人都具有了主人翁意识和社会奉献精神，使东京都的城市治理机制变被动为主动，大大节约了公共管理部门的人力财力成本。