如何破解土地执法五大难题

◎ 冯业茂

如何破解土地执法五大难题

◎ 冯业茂

针对土地违法案件的查处，《土地管理法》及相关法律法规都设定了一些相应的条件，但在实际工作中却难免遇到案件调查难、制止难、查处难、执行难、移交难的问题。综合剖析，这“五难”的形成都有各自的原因，如果能从根本上解决，就能保证国土部门执法有序、案结事了。笔者从事基层国土资源管理工作多年，参与查处了一些比较典型的案件，同时也遇到了不少因“五难”而带来的尴尬。特别是领导以权代法的干预、个别职能部门的掣肘，加上群众诉求的迫切或奢求，经常把国土部门推向进退两难的境地。

我省某县曾经发生过这样一件事，使我感触颇深。某县主要领导给县国土局长提出两条要求：“第一，凡是招商引资项目用地必须保证随意用地，即便是违法用地也不能查处,要让外商感到这里没有国土资源局。第二，农民在耕地上建房要坚决制止，不管你们用什么办法，就是不能让他们建起来。否则，就安排有关部门追究你们的渎职和玩忽职守的责任。”如此这般，说明了什么？我认为，一是他的发展用地意识要大于耕地保护意识；二是他的官本位思想和以权代法的意识较强；三是他的法律政策水平有限。除此以外，就是我们国土部门的领导没有把计划用地和用途管制的政策宣传到位，也没有将查处违法案件的程序和职能范围告知他。归根到底，还是我们国土部门的宣传工作做得不好。随后，由于受“五难”的制约，有几宗农民在耕地上建房没有被制止住,该县领导便责成纪检部门对国土执法人员进行了追究。

那么，这个案例带给我们哪些教训和思考呢？我认为,造成这“五难”的根本原因在于当前的《土地管理法》的设定有缺陷。具体表现在：

一、可操作性不强

一个10多年没有修改过的《土地管理法》对一个社会快速发展和经济高速增长的13亿多人口的大国来讲，其滞后程度远远超出了预期。1995年发布的《土地监察暂行规定》第十三条赋予了土地管理部门对正在进行的土地违法行为进行制止的权力，但采取什么手段、如何制止，都没有明确的规定。《土地管理法》第八十三条规定：“责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的,作出处罚决定的机关有权制止。”采取制止措施的时间只能是在土地管理部门作出限期拆除决定后。《土地管理法》第六十七条和《土地管理实施办法》第三十二条规定，对正在进行的土地违法行为，土地管理部门有权责令其停止。这说明责令停止违法行为和制止违法行为是有区别的。责令停止违法行为是口头或书面的一种制止形式之一。而制止违法行为可以是书面的,也可以是行为措施，制止行为所采取的手段或限度应是责令违法行为停止或不能进行下去。

然而，在现有的法律中，还没作出明确具体的制止措施和手段，土地管理部门无法行使制止权以制止土地违法行为。在实际执法时，土地部门用拉闸、停电、停水、锁搅拌机的做法都是越权越位的行为，应予以停止。

二、缺失行政强制权

《土地管理法》赋予了土地管理部门在查处土地违法案件中的调查权、检察权、责令停工权、制止权，却没有赋予行政强制权，更没有强制制止权和强制执行权。由于没有强制的制止手段，土地执法人员在制止违法用地时受到抵制,甚至遭到围攻、殴打，违法行为难以得到遏制。特别是遭到殴打致伤致残的案件，往往因现场执法人员较少、群众多,举证时又给公安部门带来难度，最终不了了之，结果是国土执法者苦不堪言。

三、诸多客观因素制约

土地违法案件查处难，除去法律制度的缺陷外，实际执法中还面临许多客观因素。一是案件具有隐蔽性。有的违法当事人故意在节假日、晚上拉灯突击建设，等国土部门发现时，房屋已经建成。要拆除必须通过法院，或者由政府牵头按《城乡规划法》有关规定执行，国土部门只能按程序办理相关移交手续，移交时又会遇到许多现实的原因，阻力重重。二是违法当事人不配合。因为行政执法没有强制措施，违法者对土地行政管理部门下发的停工通知不予理睬，甚至有些违法占地案件根本找不到谁是违法者。三是行政执法人员身份。在处理具体违章、违规、违法个案时，亲朋好友、同学邻居等各种人际关系千方百计托请过来，甚至有时各级领导直接、间接地打招呼，迫使执法人员终止调查。四是政府主导的工程建设，明令不准到现场查处，正常的查处工作也会遭到干预。五是国家及省市级的重点工程多数为公益项目,按现行的有关规定还要履行查处程序。而在实际的工作中是同级别的不准查,上级的不能查，查也白查。

就土地执法的“五难”问题，我认为执行难是关键,原因是查处的案件如果执行不了，就形成了执法的软弱无力,最根本的是失信于民。

总的说来，执行难的问题表现在两个方面：一是国土部门对土地违法行为作出行政处罚决定，将已涉嫌构成犯罪的当事人依法向公安机关移送案件时，公安机关认为，根据《行政处罚法》第七条、第二十二条的规定，要求国土部门对移送追究责任的案件先行撤销行政处罚决定，或以“破坏和毁坏程度不够，未构成刑事犯罪，应作行政处罚”等理由不予立案或在立案后没有结果，甚至无理由退回案件。二是国土部门在当事人不履行生效的行政处罚决定后，依法向人民法院申请强制执行时，法院认为，根据《行政处罚法》第七条规定，国土部门应当将构成犯罪的土地违法案件移送公安机关追究当事人的刑事责任，因此对国土部门的行政处罚决定裁定不予执行。

《土地管理法》第七十一条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。但并未规定移送有关机关依法追究刑事责任的，就不给予行政处罚。《行政处罚法》第三十八条规定，调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（1）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（2）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（3）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（4）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关……这里的规定是“分别”作出，并没有排斥作出行政处罚决定后再移送司法机关的做法。那种认为违法行为构成犯罪，移送司法机关的，就不给予行政处罚的理解偏离了立法本意,而将其付诸司法实际之中，更是制约和削弱了行政部门的行政执法权。

行政强制执行是行政机关在国家行政管理中对不履行法定义务的当事人采取法定的强制措施。对于制止和追究违法行为，维护社会秩序起着十分重要的作用。但目前，由于相关法律法规未赋予国土资源部门强制执行权，每一宗违法用地案件的强制执行都必须向法院申请，当法院不予受理或受理后无结果的情况下，土地行政处罚决定就难以落实，土地违法者逍遥法外，土地执法监察的威慑力不能体现，严重影响土地管理制度的落实，在广大群众中间造成违法得利的表象，助长了违法占地、破坏耕地行为蔓延，造成不利的负面影响。由于得不到公安机关和人民法院的有利支持，导致大量进入执法程序的案件成为“死”案，结果只能造成土地违法案件执法不到位，积案越来越多。

针对这种情况，作为国土主管部门，应该做哪些工作呢？

一是加大对国土法律法规的宣传力度。采取多种方式的宣传，利用各种媒体，大篇幅、全方位地宣传，通过全方位的宣传，增强群众对珍惜土地、爱护资源的自觉性，提高群众理解执法、配合执法的思想觉悟，增进部门之间的相互理解和支持。要实现这个目标，各级政府就要加大投入，舍得花钱。国土部门要向政府申请，将每年的宣传经费纳入财政预算，或在土地出让金返还的业务经费中列支。实践证明,凡是注重宣传、加大投入的地方或单位的领导，都清楚怎样利用宣传工作弘扬正气、鼓舞士气、提高效率、推进工作。

二是将涉土法律法规纳入各级党校培训课程，或列入各级党委中心组织学习的内容，先增进各级领导对国土相关法律法规知识的理解。因为土地新政策的出台，都是针对某一时期的特定情况而设定的，这些政策如果只限于主管部门的运用，而得不到领导的理解和支持，开展工作就会遇到各种矛盾和问题。要纳入党校的培训，各级国土部门的领导要主动向党委、政府主要领导汇报，争取他们的同意，取得他们支持，也可直接同党校领导协调，争取支持、主动而为。省委办公厅、省政府办公厅印发《关于建立健全国土资源执法监管责任机制的意见》（以下简称《意见》），该《意见》的出台，彻底解决了土地执法面临的“五难”问题，我们必须运用好。就目前掌握的情况看，《意见》的出台起到的社会作用并没有达到预期的效果，原因是我省国土部门宣传工作没有做到位，相关部门还是存在着不执行、消极怠慢等问题，我们应高度重视。

三是建立执法监察监管平台势在必行。从经济发达地区的成功经验中可以看到，为了适应经济发展新常态，应运用信息新技术,以计算机网络、海量数据为支撑，充分运用卫星定位技术、通信技术、地理信息技术等建立以省辖市为统一体的覆盖市、县、乡的信息化、网络化执法监察监管平台，并通过对执法业务的梳理、细化、定义提出执法业务平台和执法监管平台耦合,利用第一时间发现、快速反应、规范查处，强化执法监管,监督执法者履职，按执法程序开展工作。该平台的使用会解决执法中的很多难题，从而节省人力物力、简化办案程序、发现及时、证据准确，效果较好。

综上所述，我认为，只要领导重视、部门支持、群众理解，再合理运用现代化技术手段，就能将国土执法水平提高到更高的层次。

（作者单位：河南省国土资源厅）