责令交还土地如何落实到位

◎宋振榜

《土地管理法》第八十条规定了“土地行政主管部门责令交还土地”的三种情形，这一法则是针对本法第五十六、五十七、五十八条的实施而设定。如何将这三种情形处罚到位，这是土地执法长期以来不断面临的问题。有的监督机关对此也未能依法正确理解，致使对土地执法人员不断发生不当的责任追究。

根据房地一体的法律规定，实现交还土地，首先是当事人自拆或处置地上建筑物后，不再占用土地，或者是依法没收或拆除后归还土地。

要想正确解决该问题，必须全面适用相关法律，否则必然是执行了这个法律而违反了另一个法律。

一宗建设用地的开发是由多个法律依顺序调整，涉及多个部门衔接执法，并依据法定程序和权限实施。

《土地管理法》赋予土地管理部门的职权是“责令交还土地”。即口头或书面形式，靠的是当事人自觉交还，并未规定强制执行。土地管理部门只要做到了及时制止和处罚,在处罚决定书中写有“责令交还土地”的内容，即为履行职责到位。但真正让违法者交还土地，还需要执法机关首先依法清除地上建筑物。

罚款不到位的可依据《行政处罚法》第五十一条规定申请法院强制执行。

在城乡规划区内，交还土地，首先取决于《城乡规划法》的实施情况。因为该法是调整各种建设的规划许可和监督内容，即先对建设位置、面积、用途、强度（密度）等条件实施监管。《土地管理法》第八十条规定的土地使用权虽然已经收回或使用期满，但客观上仍是没有规划许可的建筑物占地现状。擅自改变用途是改变规划条件的行为，根据《城乡规划法》，首先由规划部门依法认定和监管。《城乡规划法》第三十九条规定，未经规划许可，批准用地的撤销文件，退回占地。根据罚则，对违反规划的行为由规划部门制止、罚款、没收或由政府组织拆除，恢复地貌。这是实施《城乡规划法》许可、监督、处罚为一体的法定职责，也是《行政许可法》的明确规定，《土地管理法》也有衔接规定。据此,规划先行是实施城乡建设监管的前置程序。

经过规划执法，土地管理部门尚可衔接执法，超前则违法。土地管理部门只能依据规划管理情节作出相应行政行为:若规划部门再次批准规划，土地管理部门将再次报请政府供地许可；若规划部门依法决定没收或拆除建筑，则交还土地到位；属于改变用途且原土地使用权未到期的，土地管理部门报请政府收回土地使用权，注销土地使用证，交还土地到位。对于已收回的国有土地或临时用地期满的，因收回或注销土地使用证时已履行了全部土地管理程序，此时，土地管理部门不存在工作内容。

在城乡规划区以外，由土地管理部门直接监管，不存在规划前置执法程序。