更大规模推进棚户区改造解决群众住房困难——访住房和城乡建设部住房保障司副巡视员 刘霞

文/本刊记者 林凤鸣

更大规模推进棚户区改造解决群众住房困难
——访住房和城乡建设部住房保障司副巡视员 刘霞

文/本刊记者 林凤鸣

近年来，各地区、各有关部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，持续加大城镇棚户区和城乡危房改造力度，有关工作取得了显著进展。然而，与党中央、国务院确定的改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村的目标相比，任务仍然十分艰巨。国务院日前印发的《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》当中提出了“三年计划”，加大改造建设力度，新一轮棚改危改再次提速。本刊记者走访了住房和城乡建设部住房保障司副巡视员刘霞，请她对相关问题进行解读。

本刊记者：国务院日前印发的《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》当中提出的三年目标里面关于棚改的目标是1800万套，关于农村危房改造的目标是1060万户，那么这个目标的设定是怎么来的？

刘霞：这次37号文件明确提出从2015年到2017年进行棚户区改造，包括城中村还有危房改造在内的棚户区改造是1800万套，考虑目标任务的时候我们考虑是可能和需要两者结合在一起的，最主要的一点是与改造1亿人居住的城市棚户区和城中村的目标相衔接的，也是完成1亿人任务的必然要求。第二个考虑是地方的需要。地方这几年对棚户区改造有一个摸底调查，从调查情况来看目前地方待改造的棚户区还有2000多万套，其中还不包括部分城中村和危房，建制镇的棚户区也没有包括在内。第三是从目前财政投入和金融支持来看实现这个目标没有问题。当然，和现在的房地产市场形势也有很重要的关系，就是如果更大规模地推进棚户区改造可以拉动内需、驱动投资，保持房地产市场的健康发展。

当然，我觉得最重要的一点是棚户区居民的热切期盼，希望通过棚户区改造改善居住条件，所以从这几个方面来看，我们觉得从2015年到2017年这三年改造1800万套棚户区，既符合老百姓的热切愿望，也是可以实现的。

本刊记者：现在大家也有一种担心， 2013年我们国家城镇新开工房屋达到新值，造成不少城市目前库存的商品房的压力比较大，那在完成棚改危改的目标时又建设了一些新房，那会不会对楼市的库存压力造成影响呢？这次《意见》中明确提出货币化安置的问题，这方面的内容请您给分析一下吧。

刘霞：回答问题之前我解答一下棚改的政策，棚改安置有两种方式：一是实物安置，一种是货币化安置。这两种方式具体选择哪种是由两个因素决定：一是老百姓的意愿，是选择实物的还是货币化的取决于自己的意愿。另外和房地产市场也有关系，通俗讲如果房地产市场有足够的存量住房，能够满足棚户区居民的住房需求，与他们的需求相匹配，那就可以不新建安置房，直接通过货币化方式解决。前几年为什么我们建了那么多安置房？是因为当时市场上符合棚户区居民的房源比较少，这几年随着房地产市场的快速发展，有些城市可能存量就比较大了，这样如果能将两者有效衔接的话，一方面能够满足老百姓自愿自主的需求，另外也能消化存量。

所以今年政府工作报告也明确提出，将一些存量房转化为安置住房。我觉得这样至少有几个好处：一是去库存，这是很直接的，对老百姓来讲最好的方式就是让他可以自愿选择，可以满足多样化的需求，另外也可以享受更好的居住环境和物业服务，这也是符合老百姓意愿的。住建部从上半年以来始终是通过各种方式来大力推动棚改货币化安置工作。

现在我们提倡的棚改货币化安置，具体包括三种方式：第一种方式是政府搭建平台，居民与开发企业直接对接选房；第二种方式是政府从开发商那里购买合适的商品房作为安置住房。第三种是老百姓拿到钱自主选择。这些方式都可以有效地满足老百姓多样化的需求，同时对促进房地产市场也有好处。所以，2015年到2017年改造1800万套棚户区，我们也更加强调货币化安置的方式。

本刊记者：那在具体操作时老百姓应该怎么做呢？在他们选择货币化的安置方式时该如何操作呢？

刘霞：从地方实践来看，一些地方采取奖励政策，鼓励和引导居民选择货币化安置方式，比如选择货币化安置方式，可以奖励拆迁补偿款再上浮20%，也就是说如果你选择实物安置，假如每平方米是3000元的补偿款，选择货币化安置的话，在这3000元的基础上再提高20%。另外政府也会组织团购的方式，政府搭建平台，老百姓和开发商在这个平台上达成协议，通过这种方式选购的住房，价格是会低于市场价格的，这就给了老百姓一定的实惠。

本刊记者：老百姓一个是关心如何得到优惠政策，另一个关心的是这些安置房地方是否比较近，位置是否比较好，或者是否离城中心比较远，也确实有媒体报道存在这样的问题，比如部分地方，安置房和公租房位置比较远、遭受冷落以至于再次被闲置，那么大家关心的这些问题在政策制定的时候会不会考虑到？

刘霞：其实从去年开始我们已经关注到这个问题了，公租房大规模的实施是从2010年开始的，当时之所以建设大量的公租房是因为市场上满足保障对象的小户型住房比较少，以满足住房困难群众的居住需求。截至2014年底，全国建设的公租房（含廉租房）已经有1660万套，这个数字来看，基本上缓解了极度短缺的状况，所以下一步我们更多提倡的是货币补贴的方式。至于空置的问题，就是因为公租房建设的时候，一部分确实由于选址比较偏、基础设施投入不够，导致房子建起来不能及时入住。所以，这次37号文件要求加大包括公租房在内的保障房的配套设施建设力度，并提出了相应的支持措施。

另外从加强管理角度来讲，我们也要求地方逐步降低门槛，扩大保障范围，让更多的符合条件的保障对象享受到公租房的政策。同时我们也要求各地建立申请准入常态机制，加快审批的时间，做到随时申请，随时受理。住建部在年初的全国建设工作会议上就提出要打一场公租房分配入住的攻坚战，我想随着配套基础设施的逐步完善，公租房的分配入住问题会得到更好地解决。

做好公租房、安置房的规划选址，是把住房保障这件好事做实的关键。这两年，不少地区优先在交通便利、基础设施完善的成熟地块规划公租房、安置房项目，严格执行配套设施与住房同步规划、同期建设、同时运行，促进了困难群众住房条件与生产、生活条件的同步改善。这个问题产生的原因：一方面，这些地方中心城区用地紧张，建设用地成本高企所限；另一方面，受公共财政能力所限，配套基础设施建设筹资压力较大，只能逐步完善。而且硬件设施建成后，到能提供比较便捷的服务，还需要时间，这里面有个规模效应的问题。实际上，不少普通商品住房小区，在入住的初期，居民也会感觉不便。

棚改安置房方面，已明确了措施：一是明确要求。前面讲了国务院提出，各地要编制配套基础设施建设3年规划，而且要抓好规划落实；二是通过推广特许经营等各种政府与社会资本合作PPP模式，促进配套基础设施加快建设；三是推广货币化安置，缓解配套设施建设压力，让棚改居民、保障对象与其他居民享有同样的基础设施和公共服务。公租房方面，提高分配入住率已成为今年的工作重点：一是要求各地针对当前公租房分配入住过程中存在的重要问题，采取有针对性的措施；二是加强督促检查力度。今年公租房分配入住列为部保障性安居工程专项巡查的重点；三是将公租房分配入住实施目标管理，按月通报任务完成情况；四是召开了公租房分配入住现场会，总结和推广地方经验做法，督促进度较慢的地区。

本刊记者：那解决“钱从哪儿来”是棚改顺利实施的重要基础，我看到“创新棚改及配套基础设施建设融资机制”这样的描述，请您分析一下这里面的具体内容吧。

刘霞：解决资金问题目前来看，主要有几个途径：一是财政，二是信贷，三是债券，最后就是企业和个人的出资。37号文件核心的内容就是创新融资机制。新预算法实施后，棚改融资机制亟待创新。所以这次37号文件里面就提出要推动政府购买棚改服务的方式，政府购买服务预算有缺口的市县，可以通过省级政府代发地方政府债券予以支持。还有就是鼓励多种所有制企业参与到棚改当中。此外，还要发挥国开行、农业发展银行等开发性金融的支持作用。

本刊记者：“百年大计，质量第一”，老百姓关心棚改规模和进度，但更关心房子的质量。我想知道，在大规模推进棚改中，房子的质量管理能不能跟得上？住在这样的房子里安全能保证么？

刘霞：住房是百年大计，必须坚持质量第一。棚改安置房质量，社会最关注、群众最关心。这几年，在工程质量安全监管方面主要做了以下工作：第一，强调严格履行法定建设程序。安置住房建设必须严格执行有关规范，严把建筑材料和施工质量安全关；必须足额投入，决不能因控制造价而牺牲质量。第二，全面推行质量安全永久责任制度，包括项目法人对保障房质量负终身责任，勘察、设计、施工、监理等参建单位按照工程质量管理规定负相应责任，有关责任人终身责任等。

第三，加大工程质量安全监督检查力度。近年来，在中央及各省、区、市组织的各类督查、检查、审计中，均将棚改安置房工程质量和施工安全作为重点内容。住建部每年都组织全国范围的保障房工程质量安全大检查。我部还召开了《全国老楼危楼安全排查电视电话会议》电视电话会进行部署。此外，坚持推行工程项目信息公开，主动接受住户群众、新闻媒体和全社会的监督，增强保质量的自觉性。

从历年检查结果看，棚改安置房工程质量总体是好的、可控的，工程结构也基本安全。不少项目的工程质量达到了较高水平，有的还被推荐参与建筑优质工程的评选。当然，勘察、设计不严谨，进料、施工、监理把关不严；部分项目存在混凝土构件尺寸偏差较大，墙面掉皮、渗漏及漏浆和涨模现象，在一些项目中确实存在。下一步，我们将继续加强三方面的工作。一是，对基本建成的工程，严格项目验收，绝不让存在质量瑕疵的保障房进入分配使用环节；二是，对在建新建的工程，严格质量监督管理，努力不出缺陷、少出缺陷；三是引导地方把一些工程质量较好存量商品住房转为公租房和安置房。

本刊记者：2015年城镇保障性安居工程建设任务是多少？“十二五”期间开工建设3600万套的目标任务是否能够按期完成？各地上报的完成数据是否存在弄虚作假、滥竽充数的问题？中央政府有何措施杜绝此类现象？

刘霞：《政府工作报告》已明确，今年保障性安居工程新安排740万套，其中棚户区改造580万套。“十二五”规划纲要确定了开工建设3600万套各类保障房和棚户区改造住房的目标任务。2011-2014年已开工3230万套（其中棚改1590万套、保障房1640万套），加上今年的740万套，将达到3970万套。应当说，完成3600万套目标任务已成定局，我们对此有信心。在大规模推进棚改和公租房保障中，必须切实防止弄虚作假、滥竽充数、欺上瞒下的情况。党中央、国务院对此有明确要求，社会上对此也非常关注。这次国务院常务会上进一步强调，对弄虚作假的单位和责任人员要予以通报批评。

另外，这几年我们也加大了巡查的力度，已经连续四年举全部之力做保障房的巡查工作。我们部里面每个司都要负责一个省，从每年6月份到11月份进行全面巡查，去年开始，更是由部长带队，每个部长两个省，建立常态化的全天候的机制确保我们的任务完成是真实的。

这些年，住建部会同有关部门，通过完善制度、加强督查，来确保各项统计数据符合实际。我们建立了进度统计机制，完善了信息公开制度，健全了包括专项巡查在内的监督检查制度，通过全过程信息公开和加强社会监督的办法，防止弄虚作假情况。这几年来，国家审计署每年都对于保障房进行专项审计，从审计的结果来看，我们统计的数字基本是真实的，各项进度数据是经得住考验的。

本刊记者：近年来，国家持续大规模推进棚改，近期又明确了2015-2017年改造1800万套的目标。请问棚改与住房保障是什么关系？确定1800万套的目标任务，有何考虑？

刘霞：棚户区是指建筑密度大、结构简陋、安全隐患多、使用功能不完善、基础设施不配套的住房较为集中的区域。居民中，老职工、外来务工人员等中低收入群体占比较高。棚改是解决群众住房困难的重要渠道，是住房保障的具体形式。这两年，也把城中村、城市危房改造纳入了棚改政策范围。

更大规模推进棚改，目的是让棚户区居民早日出棚进楼。确定3年改造1800万套的任务，考虑了需要与可能等多方面因素：一是与“改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村”目标是相衔接的，是完成这个“1亿人”任务的必然要求。二是考虑了地方的实际需要。从各地情况看，全国还有不少棚户区待改造，很多地方还没有把城市危房和城中村纳入改造范围。

三是从财政投入、信贷支持等方面的条件看，这个目标任务也是可以实现的。四是适度增加棚改规模，能够发挥拉动内需、促进投资、去除存量商品住房、稳定房地产市场的积极作用。从方方面面了解的情况看，都希望更大规模推进棚改，造福群众，助力发展。特别是棚户区居民，这方面的诉求更为强烈。

本刊记者：这几年持续大规模推进棚改，到底改了多少？取得了什么成效？

刘霞：从全国范围看，较大规模推进棚改始自2008年。之前都是局部的，一些省、一些行业在做。比如，2004年，辽宁省在全国率先启动了全省范围内的棚户区改造。2005年，国家启动了对中央下放东北三省煤矿棚户区的改造。2008年至2014年，全国共改造各类棚户区2080万套，其中2013至2014年改造各类棚户区820万套，是改造力度较大的时期。

通过改造，几千万群众得到了实惠，房子新了大了，住房条件改善了，生活质量提高了，增添了生活和奋斗的信心；通过改造，推动了市政基础设施和公共服务设施建设，提高了城镇综合承载能力，对促进经济社会发展发挥了作用。

本刊记者：那大规模的推进棚改过程中遇到的主要困难是什么？在这个过程中有没有找到什么好的办法呢？

刘霞：从目前地方反映情况看，棚改面临的突出困难有两个：一个是资金缺口大。待改造的棚户区多数为位置偏远、市场化运作难的“硬骨头”。新预算法实施后，棚改融资机制亟待创新，也一定程度上加剧了“融资难”。另一方面，棚改配套基础设施建设滞后。这几年，棚改在建工程始终维持较大规模，配套任务重，一些地方由于资金难以落实，配套基础设施建设跟不上，导致安置住房建成后居民也无法及时入住。

国务院第95次常务会议上，对解决这些问题，提出了相应的政策措施。拓宽棚改融资渠道方面：一是创新融资体制机制，推动政府购买棚改服务方式，鼓励多种所有制企业成为棚改实施主体，开发银行等金融机构可依据政府购买棚改服务协议对棚改实施给予贷款；二是鼓励农业发展银行在其业务范围内加大对符合条件的实施主体给予贷款支持；三是进一步加大中央预算内投资和中央财政支持力度。此外，还要鼓励商业银行、企业等社会主体积极参与。

配套基础设施方面：一是明确了省级人民政府负总责的责任制；二是要求各地编制和实施2015—2017年建设计划，对已开工但配套不完备的项目一并纳入计划，开发银行对纳入计划的项目给予贷款支持；三是在城市基础设施建设运营中积极推广特许经营等政府与社会资本合作（PPP）模式。此外，积极推进货币化安置，能缓解地方配套基础设施建设压力，让群众享有更好的居住环境和物业服务。

本刊记者：政府工作报告提出要把一些存量房转为安置房，国务院又明确部署积极推进棚改货币化安置。请问，强调这项工作的主要考虑是什么？

刘霞：从各地的实践看，与实物安置相比，棚改货币安置可以实现“一石多鸟”：有利于缩短安置周期，提高安置工作效率，节省过渡费用；有利于群众早日住上产权明晰的住房，享受更好的居住环境和物业服务；可以更好地发挥市场机制的作用，加强棚改与存量商品住房之间的有效衔接，满足群众多样化居住需求。实践中，各地在尊重群众意愿的基础上，通过政府组织房源供居民自主选购商品房、货币补偿等多元化方式，实施棚改货币化安置。

本刊记者：创新棚改及配套基础设施建设融资机制是棚改过程中非常重要的一环，政府在这方面有什么考虑？

刘霞：为适应新修订的《预算法》和国发〔2014〕43号文件的规定，国务院提出了要加快棚改及配套基础设施融资机制创新。具体举措包括四个方面。一是，在棚改中积极推动政府购买服务模式，在城市基础设施建设运营中积极推广特许经营等各种政府与社会资本合作（PPP）式。二是，市、县人民政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算，并按协议要求向提供棚改服务的实施主体支付。年初预算安排有缺口确需举借政府债务弥补的市、县，可通过省级政府代发地方政府债券予以支持，并优先用于棚改。三是，鼓励多种所有制企业，包括转型改造后的融资平台公司作为实施主体，承接棚改任务。四是，承接棚改任务及纳入各地区配套建设计划的项目实施主体，可依据政府购买棚改服务协议、特许经营协议等政府与社会资本合作PPP合同进行市场化融资，开发银行等银行业金融机构据此对符合条件的实施主体发放贷款。

本刊记者：适应新型城镇化发展需要，在住房方面，如何才能实现人民群众“住有所居”？

刘霞：实现人民群众“住有所居”，必须处理好政府提供住房保障公共服务和住房市场化的关系，健全符合国情的住房保障和供应体系。一方面，要坚持市场化改革方向，发挥市场在资源配置中所起的决定性作用，促进房地产市场健康稳定发展，满足群众自住性、改善性住房需求。

另一方面，政府必须“补好位”，为那些由于劳动技能不适应、就业不充分、收入低等原因，面临住房困难的群众，提供住房保障、满足其基本住房需要。现阶段，就是要继续做好棚改及公租房保障工作，特别是要按照国务院的要求，启动实施城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设三年计划，让居住棚户区的居民及早出棚进楼。