严格管控是前提 适时变更须依法——国外城市土地用途变更管理的经验做法

◎卢为民 张琳薇

严格管控是前提 适时变更须依法
——国外城市土地用途变更管理的经验做法

◎卢为民 张琳薇

土地用途管制是国际上加强城市土地利用管理的一项通行做法。然而，为了适应产业转型升级、市民生活方式转换，以及城市转型发展等，又需要经常改变土地用途。如何既加强土地用途管制，又适时合理地进行用途变更，是当前我国城市土地管理中面临的新问题。为此，本文总结了新加坡、日本、美国、韩国、加拿大、英国在土地用途变更方面的经验做法，以供参考借鉴。

对擅自变更土地用途的行为，实施严厉的处罚措施

土地用途管制在发达国家和地区是一项法律制度。对于擅自变更土地用途的行为，将实施严厉的处罚措施。一般的程序是，对擅自改变土地用途的用地者先提出行政劝告，责令其限期改正，恢复土地原状；对限期不改正的，再处以罚款、拘役判刑或收回土地，也有的是直接处以罚金或征收处罚性税收。

韩国：先提出行政劝告，对劝告无效的，处以拘役判刑或罚款。韩国《国土利用管理法》中规定“中央行政机关长官或道知事对于不能完全履行规定的土地利用义务的土地所有者，可向其提出按照该用途地域的指定目的恰当地使用其土地的劝告”，“对违反规定进行用途变更者，处以一年以下的徒刑或者100万元以下的罚款”。

新加坡：责令限期恢复原状，限期不改正的，直接收回土地。新加坡对于发现土地使用者擅自改变用途的情况，都责令其在规定时间内恢复土地的原定用途。对于限期不恢复土地原定用途的，可直接收回土地。新加坡设立国家土地管理与监督署，负责对全国34个地区、30个镇区土地进行定期巡查，以便及时发现违法用地的情况。

日本：直接处以罚金。日本《建筑标准法》中规定，在居住用地、商业用地、工业用地等各类用地上不允许修建的建筑物类别，不得建设，若有违规定，处罚10万日元以下罚金。

美国：征收处罚性税收，限期不交纳的，直接收回土地。美国新罕布什尔州专门设有土地用途变更税，它是一种针对擅自改变当前土地利用的严厉惩罚性税收，按占用时点土地市场价值的10%征收。土地所有者必须在收到纳税通知单30日内及时交纳，否则该土地将直接过户到市政府名下。

在特定区域范围内或符合相关条件的，允许土地用途变更

为促进城市功能提升、产业升级以及土地利用效率提高，发达国家和地区政府允许特定区域范围内的土地进行用途变更。具体有三种做法：

一是为促进产业升级，允许工业区内的土地有一定比例的用途变更弹性，即增加土地使用的弹性和规划调整的适应性。允许工业区内的生产事业用地、相关产业用地、社区用地、公共设施用地相互之间的比例关系在一定幅度内进行调整。允许工业区内原生产事业用地变更为相关产业用地，作为批发零售、运输仓储、餐饮、通信、工商服务、社会与个人服务、金融、保险等产业使用，使工业区土地使用更具弹性。同时，用途变更的比例受到严格控制，不少地方都规定了土地用途变更的上限或下限。

二是在划定的特定范围内，允许自由变更土地用途。新加坡为促进产业转型升级，允许在“白色地带”和“商务地带”内，随时变更土地用途，以更好地适应市场需要。“白色地带”计划规定，在政府划定的特定地块，允许包括商业、居住、旅馆业或其他无污染用途的项目在该地带内混合发展，发展商也可以改变混合的比例以适应市场的需要，在项目周期内改变用途时，无需缴纳额外费用。“商务地带”计划是“以影响为基础”的规划方式，允许商务落户于不同用途的建筑物内，改变用途不需再重新申请，并且同一栋建筑物内也允许具有不同的用途，以增加土地用途变更的灵活性。

三是在一定条件下，允许将空置的工业（仓储）大厦改变为商业楼宇。例如，在保证工业大厦房屋安全的前提下，通过履行相关手续，允许将空置的仓库大厦转为住宅、办公。

土地用途变更，需要履行相关手续

如果企业确需改变土地用途，必须满足一定条件，并且履行相关手续，具体做法主要有以下几种：

美国和英国：用途变更前，企业需提出申请，在获得规划部门许可并缴清相关费用后，方可变更。例如，美国纽约市规定，对于一定条件下的土地使用变更，须向规划部门提出申请，获得许可，并收取一定费用后，方能变更。英国土地开发制度也规定，土地用途变更必须获得土地开发许可。对土地、建筑物任何使用上的实质变更，都必须向地方规划机关申请土地开发许可，并缴纳部分对土地用途变更得到的规划利益。而地方规划机关对于开发申请案，可予以附带条件（即规划得益）的准许开发，或者不许开发。

日本：用途变更的程序与用途决定的程序相同。在日本，要进行土地用途变更须给出用途变更后的新规划，而且新规划的提出要建立在准确、科学的资料之上，再由各方专家反复科学地论证，并直接听取市民意见，最后再经过各种审批程序才能予以公布。这些程序与当初土地用途的决定过程无异。

土地用途变更，必须缴纳一定税费

在土地用途变更时，发达国家和地区规定，除需要履行相关手续外，还必须补交一定税费。大致有两类：一类是对于不同用途的土地实行差别化税率政策；另一类是针对土地用途变更行为，收取一定的用途变更税（费）。

大多数国家对不同用途的土地采用不同税率。一般来说，农业用地低于城市用地；工业用地低于商业用地；住宅用地低于经营性用地；宗教、社会福利、教育、体育用地低于其他用途的土地。从城市中常见的不动产税情况看，主要有两种情形：一种是居住房地产通常要比工业和商业房地产的税率低。英国的不动产税对居住性不动产税实行累退税制，依据不动产评估价值规定8个级次的应纳税额；经营性不动产税实行比例税率，同时因房屋使用用途不同而有所差别，如工业用房与商业用房适用不同税率。在加拿大不列颠哥伦比亚省，房地产被划分为住宅、公共设施、福利住房、重工业、轻工业、商业、林地、休闲及非营利组织九类，根据地方政府支出的规模分别确定相应的税率。其中，对公共设施、工业和商业制定的税率比较高，对住宅制定的税率比较低。

另一种是自住房地产通常要比出租房地产税率低。例如，在卡拉奇自住房地产的税率要比类似的租用房地产税率低25%。另外，在评估方式上也对自住房有优惠政策。例如，在安曼租用房地产是根据实际的租金进行评估的，而自住房地产是根据公式来评估，通常会低估价值。

此外，不同城市的土地，税率也不相同。美国不仅各州税率不一样，同一个州内大城市与中小城市税率也不一样，如纽约、芝加哥等地的税率比其他地区要高。丹麦则依据土地位置的不同，将税率定为1%～5.5%，首都哥本哈根的税率最高。

有的国家还采取针对土地用途变更行为，收取一定的变更用途税（费）的做法。主要包括以下几种税费：

城市规划税。日本的城市规划税对再次规划开发的城市区域内的土地保有者征收，自城市规划公布实施起每年征收。征税标准为：城市规划税额＝交税标准×0.3%；税额以每三年一次改订的固定资产税评价额为基础，由市区町村计算并通知；基准税率为0.3%，各市町村可根据自身情况自行设定税率。市町村政府每年3月份发放纳税通知书，要求纳税人一次性交纳税款或分4次交纳，固定资产税和城市规划税通常捆绑交纳。

规划得益（费）。英国设有专门的规划得益，是指地方规划部门在授予规划许可的过程中，从规划申请人（通常是开发商）身上寻求的，在规划条款中规定义务以外的利益。规划得益的形式可以是实物、现金的支付，或是某种权益。实物的形式是指开发商负责自行建造一些基础设施项目；现金方式是指开发商直接支付资金，由地方规划部门组织基础设施建设；权益的方式如允许社区居民使用其宗地内设施的一些权利。开发商支付规划得益是其获得规划许可的必要条件。

土地开发收益税。丹麦征收一种专门的土地开发收益税，对由于规划用途变更而产生的增值征收约50%的税，这些收益在中央政府与市政府之间分配。

（作者单位：上海市土地交易事务中心 摘自《中国国土资源报》）