如何依法管理城市国有土地

◎宋振榜

城市国有土地是单一的，是新中国成立以来多种来源土地并存的综合区域，1982年修改的《宪法》把这一范围内的土地统一规定为国有，即没有集体土地的存在。实践中对其理解和管理很不到位。

城市国有土地在管理上与法理上存在不一致,究其原因，是行政管理部门对法律的权威性和严肃性认识不够，也是法制观念淡薄的体现，致使以文件取代法律的现象时有发生。如何依法管理城市国有土地呢？现将法律规定和历史状况梳理如下，供大家研讨。

一、物权规定的权利

法律是国家意志，全民意志。《宪法》第五条第五款规定：“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”《物权法》第五条规定：“物权的种类和内容，由法律规定。” 据此，凡属物权归属的程序和内容，只有法律才有权作出规定，行政法规、地方法规、规章以及部门文件均无权作出，相关规范，也只能依照法律作出实施性或应用性规定。对于《物权法》出台以前已经作出的规定，如与法律不一致，应当依法修改或废止。对此《立法法》有相应规定。今年，国务院已启动清理新中国成立以来的规范性文件工作，清理一批，公布一批，使文件与法律保持一致，维护法制的统一，体现了国家依法治国和依法行政的决心。

国有土地所有权是物权的种类之一，法律既然规定为国有土地，就应依法规范管理。

二、城市国有土地所有权的相关规定

《宪法》《物权法》规定：“城市的土地，属于国家所有。”城市是按国家建制确定，以建设现状命名，也是通俗叫法。《土地管理法》等相关法律和地方法规以及有关文件进行了具体化或技术性叫法，即城市市区或建成区，新修订的《城乡规划法》是以建成区内外划分的，以便理解和操作。其地域范围是与《宪法》《土地管理法》《物权法》等一致的。

国有土地所有权的形成和命名共分两大类：一类是法律直接以地域范围作规定，例如《宪法》规定的城市土地、矿藏、水流、山岭、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有；二是历史上经历了法定工作程序，例如经过国家征收（征用）、政府确权、移民、没收、收购等法定程序。以上情况涉及的法律、行政法规、地方法规、部门规章和应用解释中都有明确规定，只是大家没有分别领会。

《物权法》第五条规定：“物权的种类和内容，由法律规定。”国有土地所有权是物权种类之一，其性质和名称，只能以法律规定为准，其他文件无权规定或擅自改动。

《宪法》第十条第一款和《土地管理法》第八条规定是一致的。《河南省实施〈土地管理法〉办法》原第四十一条是对法律的实施性规定，是对市区国有土地的操作性指导。

根据相关法律法规，城市市区是指建成区，新修的《城乡规划法》也是以此划分的。在此范围内没有集体土地的存在。《宪法》《土地管理法》等法律都把集体土地划分在了郊区和农村，所以征收土地只能在郊区和农村实施。否则，与法无据。因为征收是特指对集体土地的征收，《物权法》第四十二条有明确规定。

农民集体所有的土地也是以地域范围命名。1949年至1956年属农民土地私有时期，当时的县政府颁发有《房屋土地所有权证》；1956年中央颁发《高级农业合作社示范章程》，实行土地入社，自然形成以生产队集体所有的土地形式。1961年中央颁发《农村人民公社工作条例（试行）》，把集体土地所有权以地域范围规定在生产大队；1962年中央颁发《农村人民公社工作条例（修正本）》，规定：“生产队范围内的土地，归生产队所有。”即以地域范围确权给生产小队（现村民组）。从此，农民集体所有的土地产生。但是，在确定的集体土地中，有的土地是国有土地的前身。因为入社时，农民有的土地是开垦的国有荒地。当时政策是谁开垦谁收益，因为在其生产队成员耕种范围内，所以也一并规定为集体所有。对此，国土资源部曾有文件专题说明。

1982年修改的《宪法》，第十条第一款规定：“城市的土地属于国家所有。”又是以地域范围确定所有权，将被围进城市之内的原集体土地规定为国有，并未规定相应程序。集体土地被划定在城市以外，即郊区和农村。该条第二款已明确规定。根据这一规定，城市国有土地将有多种土地形成：一是大家熟知经过征收（征用）的；二是1950年城市郊区土地改革没收后按国有土地分配的，当时是郊区，现在是市区（建成区）；三是解放前市区内资本家和市民私有的，上海市在1982年《宪法》修改后，当年把私有证换为《国有土地证》；四是解放前的寺庙、学校等公地；五是近年被围进市区的都市村庄土地；六是通过有偿使用（出让、租赁和入股）取得的土地，七是1986年《土地管理法》实施以来，依法划归（收归）国有的，统称国有土地。

以上国有土地又分为三类：一是经过征收（征用）的属划拨土地；二是经过出让、租赁和入股的属于有偿使用土地；三是其他国有土地。前两种都有法定概念，后一种情节多样，暂无法定概念，统称国有，都市村庄土地属于此类。

在市场经济和依法行政的背景下，对于都市村庄土地的依法管理：一是在政府不使用时，仍按现状由原村组在村民自治的原则下自主管理，同时受《城乡规划法》调整。二是需要发证的直接换发为国有土地证，但政府应向群众告知清楚相关依据和有关问题；三是政府开发时，应采取收回国有土地使用权的方法；五是依照《土地管理法》的旧城改造、公共利益等规定和《房屋征收条例》对房屋和土地进行补偿，土地补偿仍归原农民集体成员共有。具体方法标准由政府自定，有的市曾经依法管理。

党的十八届四中全会后，国家大力倡导依法治国，强力推依法行政，落实的标志应是规定与实践相符合。真正做到事实清楚，定性准确，适用法律正确，妥善处理相关问题，逐步实现城市国有土地的依法管理。