关于“三规合一”的探研

文/徐永跃 大丰市住房和城乡建设局 江苏 大丰 224100

关于“三规合一”的探研

文/徐永跃 大丰市住房和城乡建设局 江苏 大丰 224100

国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城乡规划（简称“三规”）被认为是我国空间规划体系中最重要的三个规划，长期以来，由于三规在编制目标、主体、内容、任务以及标准等方便的差异导致了分歧和矛盾的产生，影响了规划职能的发挥。

三规合一；存在问题；有利条件；规划成果

现相关部门应正确分析原因，充分利用有利条件，明确规划成果，开展“三规合一”规划编制工作，为规划顺利实施奠定基础。

一、分析原因，找准存在问题

1、缺乏统领的战略引导

根据我国现行法律、法规规定，法定规划就有20多种，最主要还是国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城乡规划，非法定规划就更多了。从分类上看，有综合性规划；有建设计划性规划；有控制性规划；有专项规划。各个规划在法理基础、技术标准、信息手段和审批机制等方面存在差异，导致各部门编制和实施管理过程中缺乏协调。

2、缺乏全面的空间统筹

三规是对同一个城市空间，同一个空间资源进行综合布局，同时应各有侧重，协调统一。国民经济和社会发展规划强调目标与指标的确立，城乡规划强调空间地域的前瞻性安排，土地利用规划强调土地资源的实现性保障。

3、缺乏统一的保障机制

土地利用规划保障机制比较好。注重疏导，通过城乡增减挂钩，盘活存量，增加土地规划空间；通过独立选址，点供项目解决重点工程用地指标问题；强化督查，通过卫片检查，土地督察，约谈来保证规划的实施。国民经济和社会发展规划、城乡规划的实施保障机制不太健全，导致后两个规划常跟着土地利用规划转。

4、各规划的时间不一致。（1）基准年不同：由于基准年不一样，各个规划的基础数据就不一致，对规划的目标、布局、措施都有很大影响。（2）规划年限不一致：我市国民经济和社会发展规划的年限为2011年-2015年；城市总体规划年限为2014年-2030年；土地利用总体规划规划至2020年，时间跨度差异大，导致规划之间难作比较。

5、分类不协调。三个规划在产业、用地分类上不协调，如城市规划中城乡用地分类为2大类，9中类，14小类；城市建设用地分为8大类，35中类，42小类；土地利用分类分为3个一级类，10个二级类，30多个三级类。

6、规划布局有差异。由于各个规划着重点不一致，引起规划布局上有差异，如在我市城市总体规划中，开发区有14km 2建设用地，在这14km 2建设用地内符合土地利用规划的为8.37km 2；港区在城市总体规划中有14.08km 2建设用地，在这14.08km 2建设用地中符合土地利用总体规划的为8.4km 2。

7、规划目标所实施的要求、指标不尽相同。

究其原因，主要是“三规”之间在编制主体、工作目标、空间范畴、技术标准、运作机制等方面存在较大差异。

二、因势利导，提高编制认识

1、国家政策积极引导

（1）2013年11月十八届三中全会，通过的若干问题决定，提出“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发控制边界，落实用途管制”。（2）2013年12月中央城镇化工作会议，再次提出“建立统一的空间规划体系，限定城市发展边界，划定城市生态红线，一张蓝图干到底。”（3）2014年3月《国家新型城镇化规划（2014-2030）》提出推动有条件地区的国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等“多规合一”。（4）2014年8月国家发改委、国土部、环保部、住建部《关于开展县市“多规合一”试点工作的通知》，确定了28个县市作为试点，开展“多规合一”规划编制工作。

2、有成功的经验可借鉴

现在全国有很多省、市开展了“三规合一”规划编制、管理试点工作，取得丰富的成功经验，如广东省的广州市实现了“一张图”管理，构建了“一张网信息平台”。河源市率先实现“三统一、二协调、一平台”。云浮市实施了“一套规划、统一平台、分头实施”。厦门市以美丽厦门战略为引导的多规合一，主张一张图、一个平台、一张表、一套机制。

3、行政管理内在需要

根据《行政许可法》及相关法律、法规规定，各类规划都必须进行主动公示，各个建设项目的行政许可都必须做批前、批后公示，并要告知利益关系人权利、行使权利的时间和途径。一旦全面公示各类规划，规划之间的矛盾、不同之处就一目了然，行政机关会处处被动。行政管理部门迫不及待需要统一编制“三个合一”规划，真正做到“一张图干到底”。

三、明确成果，有效实施规划

“三规合一”是以国民经济和社会发展规划为依据，加强城乡规划与土地利用规划的衔接，确保“三规”确定的保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数的一致。并在统一的空间信息平台上划定生态控制线、基本农田控制线、城市边界控制线和产业区控制线，建立控制线体系，以实现优化城乡空间布局，有效配置土地资源，促进土地节约集约利用，提高政府效能的目标。

四、多法联动，推进规划编制

1、联合编制“三规合一”规划。目前“三规合一”规划工作从上至下还未形成合力，很多地方仅保留在各部门在调研现状，加强合作的层面上，没有真正开展编制“三规合一”规划。要想做好这项工作应由各级人民政府牵头，组织发改委、国土、住建等部门联合编制。

2、完善配套法规。现每个法定规划都对应相关法律、法规，而法律、法规之间就有不统一的地方，如遵守这些法律、法规规定，编制的规划必定会有矛盾。建议修改《城乡规划法》、《土地管理法》、制定《空间规划法》，用《空间规划法》来统领“三规合一”

3、制定统一标准。因该规划涉及三个大的部门，各部门对规划的要求、着重点、技术标准不尽相同。应统一制定“三规合一”规划标准：包括规划编制技术要求，含规划年限、核心内容、技术标准；规划编制的成果要求，含成果数据构成、核心数据质量与制图规范、辅助数据交换约定、成果数据提交规定。

4、强化资金保障。建议上级政府拨专项资金支持“三规合一”规划试点工作，地方政府积极筹集资金，全面开展“三规合一”规划编制工作。

5、加强业务培训。各部门编制本行业的规划，在人才、技术、质量保证体系都没有问题，现要把三个规划合为一个规划进行编制，就缺少综合性人才和一整套技术支撑，需要上级部门组织业务培训，增加基层人员相关业务知识，进而提升规划编制水平。

1、杨利锋 “三规合一”的问题和模式与路径初探 《山西建筑》2015年第12期