社保基金绩效审计防范国资利益输送的机制和路径探讨

（青岛理工大学山东青岛266500）

一、引言

目前，我国社会保障制度正处于建设阶段，随着各项制度改革的深入，社会保障基金覆盖面在逐年扩大，基金收支缺口也在增大。为缓解基金收支压力，保护公民合法权益，党的十八届三中全会设想，将国有资金划入社保基金以缓解基金收支压力，合理有效地解决资金不足现象，为实现社保制度的可持续发展提供强有力的支撑。此外，社保基金可以根据《全国社会保障基金投资管理暂行办法》的规定，在确保资金安全的前提下开展一系列多元化投资，例如委托基金公司进行投资管理，实现基金的保值增值。社保基金流向哪里，审计就跟到哪里，基金的各种违规运营以及利用内部未公开信息进行国资利益输送等违法行为不断被审计机关披露，例如招商基金前副总经理、投资决策委员会原主席杨某利用职务便利获取未公开信息交易，为他人牟取非法利益，于2014年被判处利用未公开信息交易罪。为实现基金的保值增值，必须以确保其安全运营为前提，加强社保基金绩效审计监督，增强基金管理机构的自我约束力，防止利益输送行为发生。

社保基金绩效审计监督就是按照社保法规制度的规定，通过运用科学合理的绩效评价标准体系和评价程序方法，对社保基金的筹集、使用和营运管理进行详细的审查，根据相关审计结果，对发现的问题进行客观合规的评价，并对社会保障基金运营状况提出有效的审计建议，同时为政府和社会公众提供及时全面的信息反馈，确保基金安全合规运营，客观、真实地反映社保基金管理使用效益和保值增值情况。

二、利用社保基金管理进行利益输送的背景

（一）我国老龄化趋势严重，社保基金收支压力增大。老龄化社会日趋严重导致养老保险基金收支缺口逐年增大，社会保障基金的足额收缴、安全营运管理、公平及时支付关系到了每一位公民的切身利益。维护公民利益、促进社会公平的同时社保基金的保值增值压力也在加大，加之由单位养老转变为社会养老的政策接续失当，社保基金出现“断挡”和“寅吃卯粮”的现象，社会保障事业出现不少漏洞，为利用基金管理而进行的经济犯罪提供了空间。

（二）社保基金缺乏完善的基金运营绩效评价制度。在社会保障基金运行过程中，由于缺乏基金监督的专有机构和完善的基金运营绩效评价制度，基金的管理暴露出了一系列严重的问题：由于信息不对称，基金管理机构利用职务便利贪污、挤占、挪用基金，蚕食国有资金，已严重影响到社会保障制度的实施;基金管理机构受利益驱使带来的逆向选择和管理人员敬业态度缺失造成的道德风险，加之缺乏严密的约束和激励机制，造成对基金管理的责任感不强，利益输送现象时有发生。

（三）政府干预较多，内部控制制度不健全。有的社保经办机构屈从于政府的压力，不按规定程序办事，加之社保基金基数不实，基金收缴缺乏完整、可靠的基础数据，造成社保基金的严重流失。在基金管理的过程中，没有建立健全内部控制制度，对不相容职务未进行分离控制，相关岗位和职务之间不能形成有效的权限牵制，严重影响到社会保障事业的发展，也给违法违纪人员留下可乘之机。

三、社保基金绩效审计防范国资利益输送的机制和路径

随着社会保障制度的不断完善和发展，对社保基金安全运行进行监管也受到大众的普遍关注。目前我国社会保障基金审计沿用传统模式下的财务审计，审计人员针对财务操作是否合法、合规发表审计意见，这已远远不能满足社会公众对社保基金安全运营和保值增值的要求。因此，亟须审计机关做出关于社保基金审计的重点转移，由单纯审查其安全完整性转向检查以经济性、效率性、效果性为方向的绩效审计上来，兼顾基金管理的安全与效益，公平与合法。

为防范国资利益输送，必须深化各项社会保障基金绩效审计，加强对全国社保基金投资运营的审计监督。审计部门依法对社会保障基金的预决算、基金收支、基金营运管理的合法性、真实性、有效性进行监督检查，使基金管理过程不断改革和完善，并以此来构造新型的公开透明的监管机制;建立统一的预算管理制度，优化社保基金投资结构，将资金运行和监督分离化管理，促进社保基金保值增值，调整经费分配结构，进一步提高社会保障覆盖率;针对基金内部运行的有效性，内部控制制度的健全合理性，对核算监督和内部控制情况进行审查，促进各项社会保障政策的落实和制度的完善，推进多层次的社会保障体系不断健全;对预决算编制和审计记录的真实性和合规性进行检查，各项社保分别按规定预算和计划执行，确保对基金费用的投资操作科学有效进行，披露社保基金面临的风险，并使之得到公正公开的有效监督;对社保资金实行多体系监管，设立专门监督委员会，审计部门结合国家税务机关和监督委员会实行国家限量严格监管，预防各种违法违规操作;对社保资金实行财政部专项管理，单独核算，专款专用，公开透明，预防基金管理的各种风险。

针对上述问题，构建和完善基本符合我国当前发展的社会保障基金绩效审计体系，对基金实施有效的安全运营监管，有利于规范基金投资运行秩序，提高基金投资经济性、效率性和效果性，最终实现我国社会保障基金保值增值，从而促进相关惠民政策的落实。

四、加强社保基金绩效审计监督的应对之策

现行的社保制度设计针对性不强，社保基金绩效审计缺乏统一的评价标准，审计依据不足，在一定程度上制约着社会保障基金绩效审计的深入开展;社保资金量大类别多，绩效审计取证难度大，监督任务繁重，社会保障信息系统审计的发展现状成为制约社保基金绩效审计的重要因素;被审计单位涉及多个部门，且相互之间信息不共享，可验证性差，影响社会保障基金绩效审计的效率;相关部门对开展社会保障基金绩效审计的重视度不足，即使发现个别社会保障基金违规案件，审计机构对其的惩罚措施力度也极其有限，绩效审计无法全面地对被审计对象进行全方位的审计覆盖。通过对上述问题的分析可以引导我们积极寻求应对之策并给予切实落实和贯彻执行。

（一）开展民主参与社保基金预算审计。社保基金本质上是归属于社会全体劳动者的，因而其所有权无疑可以被认为是社会全体劳动者的所有权集合，随着服务型政府的建立、民众参政意识的提升，民众对社会保障水平的提高充满期待，对政府提供公共服务的质量和满意度感受也最直观。公众可以通过政府网站等媒介对社保基金预算草案发表意见，将其作为修改预算审计的参考，提高社会保障水平;通过代表制听证程序参与预算审计的编制、调整的讨论，并对政策的制定和实施进行表决，表达投保者的利益诉求;参考预算审计报告并对预算审计绩效予以评价，借助参与者的信息分享来促进和稳固公众对政府的信任，对社会公开透明并接受社会大众的监督，实现我国社会保障基金与审计监督的良性循环和健康发展，有利于推动社会保障事业的发展与和谐社会的构建。

（二）大力加强信息化建设，实现计算机联网审计。大数据时代，社会保障业务处理的数据化、信息化向传统审计方式提出了新的要求，同时对社保审计对象、审计内容、审计依据等方面提出了新的挑战。借鉴其他发达国家的经验对我国的社会保障基金实行计算机联网操作与管理，切实使得动态监管模式成为审计监管的主要形式并予以充分落实和贯彻，从而有效抑制和降低虚报、瞒报、暗箱操纵等不法行为，通过专业化的流程和及时化的管理实现我国社会保障基金审计工作的更加透明性和可操作性，并实现信息共享，在社保基金收支上实现审计监督的真实性、合法性、效益性，大大提高审计成果和审计效率。

（三）构建和完善我国社会保障基金绩效审计评价体系。目前我国有关社会保障基金绩效审计的法律法规尚不完善，缺乏与绩效审计相关的规范要求。这就需要在总结我国绩效审计实践经验的基础上，借鉴国外的做法，建立一套符合我国国情的社会保障基金绩效审计指标及标准体系并逐步加以完善。对特定领域、行业或是具体项目建立更为详细的准则体系，采用统一模式的审计方法和流程，将基金使用情况量化管理，运用经济性、效率性、效果性、公开透明性、真实合法性等多维度绩效评价指标，对被审计单位的绩效水平进行对比、打分，得出社保基金绩效水平的优劣，并将审计结果通过法定方式予以反馈，克服传统制度中存在的运管效率低下问题，使其更加公开透明化。

五、结论

我国社保制度正处于建立健全时期，社会现状和基金管理本身的问题为各种不法行为留下了可乘之机。发挥国家审计在社会保障领域中的免疫功能，关键是对现行的社保制度运作结果进行绩效评估，开展绩效审计，以促进社会保障资金的安全完整、规范管理为目标，着力从制度上和管理上揭露分析问题，将审计结果及时反馈给政府和社会大众。绩效审计本身也需不断克服自身缺陷，提高审计质量，维护社保基金管理政策的贯彻执行，保障基金的正常运行，将实现造福全社会和实现增值发展作为最高目标。