拆除违法建筑的执法误区

◎宋振榜

长期以来，对违法建筑的依法拆除一直存有理解和执法误区，尤其近年来，土地执法人员不断反映法院不予受理土地管理部门申请拆除的案件，使土地案件不便结案。也因地上建筑未能拆除，有的土地执法人员或主管人员还无端受到检察机关追究，究其原因，是理解和执行法律有偏差造成的。

违法建筑分规划区内、外两种，但绝大数在规划区内。根据《城乡规划法》和《河南省实施城乡规划法办法》，规划区是指城乡规划区，即“城市、镇和村庄建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域”。 其中，在城市、镇总体规划确定的建设用地范围内，还有近期（五年内）建设或改造计划的集体所有土地区。在已经批准的规划区范围内，凡未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的，均属违反规划法的行为，由规划部门依法查处，当事人不改正的，由县级以上人民政府依法强拆。在乡、村规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者按规划许可建设的，由乡、镇人民政府责令改正或拆除。

《行政强制法》第十七条规定：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。”据此可以清楚地得出结论，在城乡规划区内凡违反城乡规划的建筑应由人民政府实施拆除，其中，在城镇规划区内应先经规划部门立案查处后，再由政府拆除。

2013年，最高人民法院的《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》指出：“根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。”本批复与《城乡规划法》《行政强制法》是一致的，属于依法作出，所以对于城乡规划区范围内违反规划建设的强拆，法院不予受理是正确的。该不予受理应指对规划部门的申请。

实践中，人民法院不予受理土地管理部门的强拆申请，此现象存在对两部法律和最高法批复的理解误区：

一是人民法院对最高法的批复理解有误区。批复中适用的是《城乡规划法》和《行政强制法》，《城乡规划法》是调整规划区范围内的违反规划行为，不应扩大到规划区外。城乡规划是与土地利用总体规划相衔接的，根据《土地管理法》第二十二条规定：“城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。”因此，正常情况下，城乡规划不超过土地利用总体规划确定的建设用地范围，两种规划落到实地上是无缝对接。在规划区外是《土地管理法》规定的拆除区域，即土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇建设用地规模范围外，《土地管理法》的表述是：“对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除。”《土地管理法》第八十三条规定：“由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。”对此法院应当受理。

二是土地管理部门的执法有误区。通常，凡是没有供地批准手续的一律查处，不论城乡规划区内外，自己先行查处，甚至命令或下发文件，要求处罚和移送到位，忽视了规划部门和政府的法定强拆职权和范围，且执法信息不通，导致各行其是。《城乡规划法》于2007年修订，晚于《土地管理法》，属于新法，根据《立法法》规定，对同一事件，两法规定有不一致时适用新法。所以，土地管理部门执法时应当首先依据《城乡规划法》，排除规划部门职责范围后再履行自己职责和范围。况且两部法律规定的拆除区域是对接关系，不是重复执法。

三是公众认识有误区。多数人认为，凡涉地案件均是土地管理部门职责。体现在党委和政府常把各种涉地案件批转土地管理部门处理；有关部门也认为涉地案件是土地管理部门的；群众信访也是如此。这是长期以来不熟悉《城乡规划法》，仅凭个人意识形成的认识误区，很少有人将两部法律一并学习和研究，未能正确理解《土地管理法》规定的土地利用总体规划确定的建设用地范围与城乡规划的衔接关系，这也是土地管理部门申请拆除得不到法院支持的原因，也是困绕土地执法的地方。

对于违法建筑应当是依法强拆。法律将强拆区分为行政强制和申请法院执行。违反《城乡规划法》的属行政强制，违反《土地管理法》的属申请法院执行。《行政强制法》也是分别规定的，两者不能相混。《城乡规划法》中涉及行政强制范围的规定有第二、三十九、四十、四十一、四十二、六十四、六十五、六十八条和最高法批复。《土地管理法》涉及申请法院强制范围的规定有第二十二、四十四、五十六、七十三、七十六、八十三条。

根据已经批准的城乡规划现状，有的市县超过了土地利用总体规划确定的建设用地规模，也有偏小的地方，均以现状为准，因为该规划产生法律效力。对于偏小的，与土地利用总体规划确定的范围呈现不对接区域，该区域既不属《城乡规划法》调整范围，也不是《土地管理法》规定的申请法院强拆范围，但可以适用《土地管理法》赋予各级人民政府制止非法占地的职权。在行使制止权时，可以政府名义先责令自拆，逾期强拆，此强拆属于制止措施，即符合《土地管理法》第三条规定。该措施不仅在该区域可以实施，在其范围外也可实施。根据《城乡规划法》和《土地管理法》等相关法律，人民政府制止非法占地（拆除建筑），有部门执法程序的可先由部门立案查处，没有前置程序的应先以政府名义告知自拆，逾期强拆。这是政府行政强制的基本程序。

为了认真履行对违法建筑的依法拆除，需要当地政府组织相关部门共同依法梳理职责，以便依法履职，以前有的市县已有按城市规划区内外分别执法的大体分工，但不够全面具体，有待进一步规范，从而全面推进依法行政，改善执法环境，不断营造美好的城乡环境。