关于征地上经济林补偿标准的合理性探讨

◎臧上海

关于征地上经济林补偿标准的合理性探讨

◎臧上海

在征地工作中，经常涉及经济林的补偿问题。补偿的依据是《河南省林业厅关于国家建设征用土地上经济林补偿标准有关问题的通知》（以下称《通知》）。但结合工作实际，笔者对该《通知》的合理性颇有质疑。

一、经济林补偿费性质分析

根据我国现行《土地管理法》第四十七条的规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。目前土地补偿费、安置补助费两项费用在全省已按区片价为基数进行计算。那么，经济林的补偿费用应为地上附着物和青苗的补偿费这两项费用中的一项。

《通知》规定：国家建设征用占用土地上经济林的补偿，参照当地该树(品)种相同(相近)的立地条件、管理水平，按该树(品)种盛果(丰产)期近三年的平均产量乘以当年该产品的市场价格，再乘以折算倍数计算。根据《河南省实施〈土地管理法〉办法》第三十四条，青苗补偿按一季产值补偿。笔者认为《通知》中按该树(品)种盛果(丰产)期近三年的平均产量乘以当年该产品的市场价格足可以作为经济林的一季产值。而从《通知》规定再乘以折算倍数这一点来看，经济林的补偿费用不算是青苗补偿费用，也就是说经济林的补偿费用应属于附着物补偿费用。

除经济林的补偿外，对附着物的补偿，我省补偿原则要么是采用完全补偿，要么不完全补偿，且都属于直接损失补偿。总之，补偿费用应为附着物产权本身价值，或者低于附着物产权本身价值。

对土地利用方式的动态变化而可能带来的收益价值变化，我国法律就此原则没有规定。因此，《通知》中对经济林“按该树（品）种盛（丰产）期近三年的平均产量乘以当年该产品的市场价格，再乘以折算倍数计算”的做法显然考虑了未来可能的收益价值，这于法理上没有根据，显然不妥。这样分析，经济林补偿费也不像是附着物补偿费用了。尽管《通知》中又规定了协商补偿的方法，但笔者认为这仅是一种处理问题的方法而已，而且是弹性很大的规定。

如上分析，《通知》中经济林的补偿费有点像无源之水了。

从本质上看，无论是经济林还是小麦、玉米等农作物，都是土地上种植的为人们贡献果实的作物。因此，笔者认为补偿的方式、原则及标准应是一致的，具体来说按当年一季产值且仅补偿一季产值较为合理。也有人会说，种植经济林的成本比种小麦等作物的成本要高。笔者认为，经济林投入成本虽高，经济林当年的收益也比小麦等作物的收益高也是实事。这本质是一种投入与产出的问题，种植经济林无非是愿意做高投入，谋取高利益产值的事情而已，与征地补偿是两个概念。况且，在树尚未长成时，还不影响耕地的其他作物种植和收成。因此，不能因为成本投入高就应该在征地时多补偿几年产值（如《通知》中乘以倍数的做法），投入成本低的就补偿一年产值。

二、《通知》本身的合理性分析

按《通知》中补偿标准或者通过协商的方法进行补偿，数额往往都非常大，比种植小麦、玉米等普通农作物所得补偿款高得多。随着国土利用、土地征收等制度的透明化，在被征地农民权益得到很好保护的同时，也为个别农民寻找制度漏洞，钻制度漏洞提供了方便。这无疑对政府的管理工作提出了更高的要求，文件规定得合理与否，就显得尤为重要。

1.《通知》实行多年，至今未更新，但与当前形势是否相符，值得商榷。

2.文件所规定的无论是倍数法还是协商法，都给人裁量权过大的感觉，这一点与现代执法理念不相符合。在具体实践中，很容易出现相同情形，在不同地区、不同的经办人执行的结果并不相同的情况，当然公平度、一致性也难以保证。同时，执行过程往往耗费相关各方的人力财力较大，用时较长，管理效应不好。

3.《通知》作为一个用于补偿的文件，没有体现经济林经批准与未经批准及其他成因等差异，不区分不同情况就给予相同的高额补偿，难免助长一些农民私自改变土地用途进行经济林种植的现象发生，不利于国土资源管理。

三、经济林补偿政策制定的建议

针对经济林的特点，建议：1.区分城市规划区与非城市规划区，在补偿标准上应有所区别；2.区分经济林种植是否经过相应级别政府的批准，在补偿标准上应有所区别；3.结合市场价格不断波动，对经济林的年产值的确定，可采用土地区片价或工程定额的方法，在一定区域（或地区）内明确一个数值，定期向社会发布；4.明确按一季产值补偿，力避裁量权过大的情形。

如此，有利于实际操作和工作效率的提高，同时容易让群众信服，有利于消除不必要的信访案件的发生，还便于监督，利于依法行政，预防腐败。

（作者单位：鹤壁市国土资源局）